摘 要：市政公用事業(yè)改革是我國完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分。市政公用事業(yè)監(jiān)管不僅直接影響消費者的福利水平，還與企業(yè)的利潤水平密切相關，并決定公用事業(yè)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題。國外的市政公用事業(yè)的監(jiān)管已經有了幾百年的歷史，取得了許多成熟的經驗。本文總結英國、德國等西方發(fā)達國家市政公用事業(yè)監(jiān)管的實踐經驗，可以為我國市政公用事業(yè)的監(jiān)管提供借鑒。
市政公用事業(yè)是指城市人民政府管理的、為城鎮(zhèn)居民生產生活提供必需的普遍服務的行業(yè)。市政公用事業(yè)主要包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。市政公用事業(yè)是城市的重要基礎設施，也是城市經濟和社會發(fā)展的主要載體和重要的社會公共事業(yè)。因此，市政公用事業(yè)直接關系到社會公共利益、人民群眾生活質量，城市經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。政府要制定科學、合理的監(jiān)管政策，明確監(jiān)管的基本目標，建立合適的監(jiān)管機構，并應以科學的價格監(jiān)管模型作為定價的重要依據(仇保興，王俊豪等，2006)。國外的市政公用事業(yè)的監(jiān)管已取得了許多成熟的經驗。借鑒國外發(fā)達國家市政公用事業(yè)的監(jiān)管實踐經驗，可以為我國建立合理高效的市政公用事業(yè)的監(jiān)管體系提供參考。
一、英國公用事業(yè)的監(jiān)管
(一)英國公用事業(yè)的民營化改革
英國的公用事業(yè)大都采取了民營化的方式。自上世紀80年代撒切爾夫人執(zhí)政后，為了提高公用事業(yè)的效率和解決政府的財政需求，開始對市政公用事業(yè)進行民營化改革。從郵政到鐵路，從電信到燃氣，從電力到自來水，對這些關系國計民生的市政公用事業(yè)都進行了徹底的民營化改革。英國的民營化改革是與放松規(guī)制相伴而生的，先后部分或全部將英國電信公司、煤氣公司、自來水公司出售。自1979年開始大規(guī)模推行民營化以來，英國的許多公用企業(yè)都允許民營資本進入公用事業(yè)。民營化后的市政公用事業(yè)的企業(yè)效率有了不同程度的提高(OECD，1999；World Bank，2004)。英國主要市政公用事業(yè)的企業(yè)生產效率由民營化前的1.63%提高到民營化后的5.73%，生產效率增長明顯(王俊豪，2006)。具體如表1所示。
(二)英國的獨立監(jiān)管機構與立法
英國許多市政公用事業(yè)都建立了獨立的專業(yè)監(jiān)管機構，具有很強的獨立性，具體如表2所示。
所謂獨立性，是指市政公用事業(yè)要設置獨立的監(jiān)管機構。并得到了監(jiān)管機構的廣泛認可，日益成為自然壟斷產業(yè)規(guī)制機構的一個基本要求。1993年，OECD國家中只有7個建立有獨立的電信規(guī)制機構，到2000年已發(fā)展到了22個(肖興志，2003)。資金來源的渠道是影響監(jiān)管機構獨立性的重要因素，為了保證規(guī)制機構獨立于政府行政部門，免受其他政府部門的壓力，英國的監(jiān)管機構的資金主要來源于受規(guī)制的企業(yè)。英國各監(jiān)管機構向持有許可證的企業(yè)收取許可證費用和其他費用作為監(jiān)管機構的運行經費，但是這種收費必須經議會批準。
市政公用事業(yè)的有效監(jiān)管需要制定完善的法律。立法先行是英國市政公用事業(yè)監(jiān)管的一個特征。史普博(1999)認為，市政公用事業(yè)的有序運行源于法律的保障。西方經濟發(fā)達國家大都由立法機關頒布一項法律建立對某一特定產業(yè)的監(jiān)管權力。通過監(jiān)管立法，以法律的形式將政府監(jiān)管機構的獨立性確定下來，可以避免政府出于政治目的而任意對監(jiān)管機構的活動施加影響，同時又明確了監(jiān)管機構的職責權限，監(jiān)管的目標，監(jiān)管的內容，監(jiān)管的程序，增加了監(jiān)管機構監(jiān)管過程的透明度，便于這些特定產業(yè)接受監(jiān)督。例如，英國從20世紀80年代開始先后頒布了《電信法》、《自來水法》、《電力法》和《鐵路法》等一系列法律，為這些產業(yè)的政府規(guī)制體制改革提供了法律依據。
英國等發(fā)達國家采用的是垂直監(jiān)管主導模式，即成立一個全國統(tǒng)一的監(jiān)管機構并設立若干分支機構進行監(jiān)管。英國各市政公用事業(yè)領域都依法設立了全國性的監(jiān)管機構，并在各地設立若干分支機構進行監(jiān)管。在一定的法律框架下，制定相應的法規(guī)，對市政公用事業(yè)實行垂直性監(jiān)管。例如，英國自來水服務監(jiān)管辦公室作為全國性的政府監(jiān)管機構，對自來水供應與污水處理業(yè)務實行垂直性經濟性監(jiān)管。
(三)英國的價格上限監(jiān)管方法
價格上限監(jiān)管，也即人們俗稱的RPI—X管制最早應用于英國，是目前世界各國比較常用的一種價格管制方法，其原理是將管制價格和社會零售物價指數(shù)、生產效率指數(shù)相聯(lián)系。英國的價格上限管制模型可用公式表示為：
其中P表示受管制企業(yè)的價格指數(shù)；RPI表示社會零售物價指數(shù)；X表示生產率調整因素。
這個模型的實質是在現(xiàn)行價格的基礎上，由政府管制部門針對零售物價指數(shù)(RPI)，規(guī)定一個企業(yè)的生產效率調整因素(J)，價格水平的上調幅度不得超過RPI—X的標準，從而確定了價格的上限。如果企業(yè)希望獲得較多的利潤，只能通過降低成本，提高生產效率，使企業(yè)的實際生產效率高于政府規(guī)定的X值；如果RPI—X為負值，則意味著受管制企業(yè)應該降低的價格水平。
在英國的RPI—X模型中，管制者與被管制者談判的焦點是X值的選擇。由于各產業(yè)的技術經濟特點不同，因此X值在不同產業(yè)間存在很大的差異。英國的具體價格監(jiān)管公式如表3所示。
另外，考慮到技術進步的影響，各個產業(yè)的X值并不是一成不變的，而是隨著不同產業(yè)技術水平的變化而變化。管制機構會每隔一段時間(一般為2-3年)重新審定x的取值，目的是確保運營商將技術進步和生產效率提高的成果及時返還給最終用戶。例如，英國第一次進行價格管制調整后，電信產業(yè)的X值由3%上升到4.5%，而在1991年國際長途被納入管制范圍后，X值又上升到6.25%，1992年進一步上升到7.5%(王俊豪，2001)。
英國在對自來水、燃氣等產業(yè)進行價格監(jiān)管時還考慮了這些產業(yè)的產品質量對價格的影響，采取了一種類似于價格上限管制模式的RPI-X+Y(或者RPI+K)的定價模式。自來水、燃氣等產業(yè)對產品的質量有很嚴格的要求。質量方面的要求增加了生產這些產品的成本，加重了企業(yè)的負擔。因此在對這些公用事業(yè)產業(yè)進行價格管制時要考慮這一影響。例如，英國在燃氣產業(yè)的價格管制中采用了RPI-X+Y模式，其中Y就是由批發(fā)到零售的轉移成本。允許轉移的成本以1992年燃氣價格指數(shù)為基準，并要求每年降低1%，以此來激勵燃氣供應企業(yè)提高效率。英國在對自來水產業(yè)的價格管制中采用了RPI+K的定價模式。其中K=Q—X，Q表示企業(yè)為達到英國有關自來水質量要求所發(fā)生的成本，X仍然是生產率調整因素。這種方法的優(yōu)點就是在提高企業(yè)效率的同時，也有助于提高企業(yè)的產品質量。#p#分頁標題#e#
(四)英國公用事業(yè)的社會監(jiān)督機制
由政府監(jiān)管俘虜理論可知，企業(yè)利益集團對政府監(jiān)管者具有較強的影響力。為此，許多經濟發(fā)達國家非常重視在市政公用事業(yè)建立社會監(jiān)督機制，其主要政策措施就是在市政公用事業(yè)建立專業(yè)消費者組織。例如，英國根據1986年的《煤氣法》，建立了“煤氣消費者委員會”(Gas Consumer s Council)，根據1989年的《自來水法》，建立了“自來水顧客服務委員會”(Water Customer Service Committee)，而根據1989年的《電力法》，在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個電力消費者委員會(Electricity Consumer s Committee)，它們獨立于政府監(jiān)管機構和市政公用事業(yè)經營企業(yè)，只代表消費者利益。英國的各類消費者組織在保護市政公用事業(yè)的消費者利益方面發(fā)揮了廣泛的作用(仇保興，王俊豪等，2006)。
二、德國公用事業(yè)的監(jiān)管
(一)德國公用事業(yè)的社區(qū)公有制
德國公用事業(yè)改革重點放在開放市場、促進競爭；改善管理，而不是私有化。德國城市公用事業(yè)仍以社區(qū)公有為主導。到目前，按所有權和市場份額劃分，德國城市公用事業(yè)市場分布狀況是：(1)供電：完全由市政府(或社區(qū))所有的588家，占43%的市場份額，國家(國有法人股)所有的超過100家，完全私有化的僅5家。(2)供氣：完全由市政府所有的556家，占70%的市場份額，國家所有的約50家。(3)供熱：完全由市政府所有的492家，占72%的市場份額。(4)供水及污水處理：完全由市政府所有的693家，占51%的市場份額。(5)垃圾處理：完全由市政府所有的243家，市場份額接近50%，完全私有的約1000家。(6)城市交通：完全由市政府所有的超過200家，國家所有的約10家，完全私有的約120家。
(二)德國公用事業(yè)的綜合監(jiān)管機構
德國各公用事業(yè)沒有自己獨立的監(jiān)管機構，而是采用了一種綜合的監(jiān)管模式，建立一個綜合的監(jiān)管機構。對于公用事業(yè)監(jiān)管，聯(lián)邦政府的職責主要是制定相關監(jiān)管法律，具體監(jiān)管職能交由獨立監(jiān)管機構以及各州依法實施，最為重要的兩個監(jiān)管機構是聯(lián)邦網絡服務署和聯(lián)邦卡特爾局。二者之間建立了監(jiān)管分工和合作機制，聯(lián)邦網絡服務署從行業(yè)和網絡的角度進行跨行業(yè)監(jiān)管，聯(lián)邦卡特爾局則主要從企業(yè)行為和市場競爭的角度開展專業(yè)化監(jiān)管。2005年7月依法成立的聯(lián)邦網絡服務署隸屬于德國經濟勞動部，負責供電、供氣、鐵路(自2006年1月起)、電信、郵政等網絡型產業(yè)監(jiān)管的綜合性監(jiān)管機構。其組織結構如圖1所示。
聯(lián)邦網絡服務署的職責是，通過促進自由化和放松管制，推動公用事業(yè)的進一步發(fā)展。該機構擁有比較有效的監(jiān)管程序和有力的監(jiān)管權力，包括信息獲取權、調查權和實施制裁的權力。其下設的9個審查處是具體實施監(jiān)管決策的部門，其三人決策委員會負責依據電信法、郵政法、能源法等法律作出監(jiān)管決策，這些決策不受經濟勞動部或其他部門的干預。按照不同行業(yè)設置的專業(yè)職能處負責為相關規(guī)制處決策提供信息和服務，進行行業(yè)分析和研究等。經濟勞動部負責對該部門的運作進行監(jiān)督，也可以對它下達行政指令，但必須是公開進行的。
德國壟斷產業(yè)的監(jiān)管機構也是多樣化的。在電信領域，德國電信被民營化后成立了獨立的電信監(jiān)管機構(RegTel)，其設置模式同美國的獨立監(jiān)管機構有類似之處，即監(jiān)管機構獨立于企業(yè)，并獨立于政策執(zhí)行機構。但在電力改革中，德國卻走了一條“沒有監(jiān)管者”的放松監(jiān)管的道路：沒有單獨的聯(lián)邦電力監(jiān)管專業(yè)機構，而由市場化后的電力行業(yè)監(jiān)管實行行業(yè)協(xié)會、聯(lián)邦和地區(qū)卡特爾辦公室以及經濟部等多家部門共同實施監(jiān)管。
德國為推進壟斷行業(yè)的改革制定了一系列的法律法規(guī)，規(guī)定基礎設施市場開放的原則，并針對不同行業(yè)提出了開放市場的時間表。德國政府于2003年2月出臺公司治理方針，規(guī)范公司治理機制和競爭行為。瑞典議會則制定了《反壟斷法》(1993年)、《競爭法)，從各個方面禁止或限制壟斷行為，促進競爭。德國經濟與勞動部的官員認為，建立有效的監(jiān)管機制，具體可采取控制所有權比例、設定法定準人條件、調控網絡和管道、合同約定、強化監(jiān)事會職能等辦法。
三、啟示和借鑒
1.要注重依法監(jiān)管。西方發(fā)達國家的公用事業(yè)監(jiān)管都是立足于相關監(jiān)管法律法規(guī)來實施的，具有很高的權威性和實效性。同時，為適應公用事業(yè)的發(fā)展，各國都加快了立法和法律調整的步伐，逐步完善市場監(jiān)管的法律體系。我國市政公用事業(yè)的立法取得了很大的成就，但立法還較落后。因此，我國在積極穩(wěn)妥地推進市政公用事業(yè)的改革過程中，要注重按照建設社會主義法制社會和實現(xiàn)公用事業(yè)依法監(jiān)管的目標要求，抓緊制定完善有關公用事業(yè)運營和監(jiān)管的法律法規(guī)和監(jiān)管辦法，完善相關的投資、價格、財稅、產權、社保等配套政策。
2.公用事業(yè)企業(yè)的運營和改革模式要從我國實際出發(fā)。在英國的市政公用事業(yè)改革中，民營化改革取得了實效，不僅促進了競爭和有效抑制了壟斷，而且促進了經營效率的提升和環(huán)境保護狀況的改善。而在德國，公用事業(yè)仍維持主要由地方政府和基層政府投資的公有公營的局面，德國的自來水和廢水處理、垃圾處理業(yè)務至今也主要采取公有制形式，同樣取得了良好的經營業(yè)績。可見公用事業(yè)的企業(yè)體制和運營模式應結合各國的實際而定。我國的公用事業(yè)改革，通過實行市場化和股份制改造等措施，促進經營主體管理水平和服務質量的提高更大限度地滿足消費者的需求。但是在公用事業(yè)民營化方面，應鼓勵進行不同企業(yè)體制和經營模式的探索。
3.做好公用事業(yè)市場化改革的風險控制。市政公用事業(yè)的市場化改革也會產生許多風險。無論從理論分析還是從改革實踐上看，基礎設施民營化帶來了好處，也帶來了風險，民營化在各國都是一個非常有爭議的改革(Sclar，2000)。在我國，盡管基礎設施產業(yè)民營化改革剛起步，但由于存在一些體制性障礙，加上未能對民營化的風險和不利后果給予足夠的重視，改革過程中也已經暴露出如國有資產流失、民營化過程中的尋租與腐敗、招投標中的暗箱操作、民營化運作不規(guī)范等諸多問題。如在沈陽第八水廠的產權轉讓與回購事件中，由于運作不規(guī)范、政府沒有風險意識和責任機制等原因，導致了沈陽市在交易中損失重大。因此，我國市政公用事業(yè)的市場化改革要進行合理引導，做好公用事業(yè)市場化改革的風險控制，防止市場化改革中出現(xiàn)的各種風險。#p#分頁標題#e#
4.采用科學的價格監(jiān)管方法。目前，我國公用事業(yè)的價格制定缺乏科學的依據，多數(shù)定價方案是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應急監(jiān)管策略，未形成長效的監(jiān)管機制，價格的應急監(jiān)管取代了長效監(jiān)管。我國大多數(shù)市政公用事業(yè)的價格制定采用投資回報率價格監(jiān)管的方法。這種價格監(jiān)管方式容易陷入“企業(yè)成本上升——提高產品價格——企業(yè)成本再上升——再提高產品價格……”的怪圈，最終導致產品價格的節(jié)節(jié)攀高。究其原因就在于，目前的壟斷行業(yè)價格制定對生產企業(yè)降低成本沒有激勵作用。這種定價方法不會提高企業(yè)效率，容易產生“成本高了就提價”的惡性循環(huán)。事實上，公用事業(yè)改革的本質是提高生產企業(yè)的效率，降低產品價格，提高社會福利。因此，今后應當更多地采用激勵性價格監(jiān)管方法，促進企業(yè)提高效率。
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