農(nóng)村水環(huán)境系統(tǒng)既對(duì)雨、洪、旱、澇起著調(diào)節(jié)作用，又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命之源。農(nóng)村水污染嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民身體健康。
在國(guó)務(wù)院責(zé)成環(huán)保部牽頭擬定的三項(xiàng)污染防治行動(dòng)計(jì)劃中，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》是最早出臺(tái)的。另外《清潔水行動(dòng)計(jì)劃》和《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》正在擬定中，其中《清潔水行動(dòng)計(jì)劃》初稿已經(jīng)完成，預(yù)計(jì)有望在年底出臺(tái)。
這兩項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃是否能成為《水污染防治法》的有效補(bǔ)充，值得期待。
現(xiàn)狀——觸目驚心
在中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源研究所工作人員李傳哲的記憶中，“小時(shí)候在農(nóng)村，門(mén)前屋后的小河是村民們吃水、洗漱的所在，像很多電影里出現(xiàn)的‘小橋流水人家’的場(chǎng)景，是一幅優(yōu)美的鄉(xiāng)村畫(huà)卷，一幅老百姓的‘清明上河圖’”。
而近幾年，他參加調(diào)研實(shí)踐活動(dòng)所見(jiàn)到的場(chǎng)景，徹底顛覆了他曾經(jīng)美好的記憶。
在安徽省鳳臺(tái)縣李沖民族自治鄉(xiāng)魏郢村，李傳哲“從進(jìn)村的路上，就看到了一戶(hù)一戶(hù)的牛羊屠宰，場(chǎng)地就在各家的院子里，污水混雜著血水，空中彌散著腥臭”。牛羊屠宰加工是該村的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一，但其落后的污水處理辦法讓這個(gè)臨近淮河的小村早已不見(jiàn)山清水秀。
類(lèi)似場(chǎng)景對(duì)于很多走進(jìn)農(nóng)村的人們來(lái)說(shuō)，早已司空見(jiàn)慣。
有關(guān)數(shù)據(jù)則更觸目驚心：6.74億農(nóng)村人口，250多萬(wàn)個(gè)自然村，每天3000多萬(wàn)噸的污水排放量，可污水處理率卻不足10%。90%以上小城鎮(zhèn)的水體環(huán)境受到不同程度的污染，78%的城鎮(zhèn)河段不宜作飲用水，50%的城鎮(zhèn)地下水受到影響。
污水靠蒸發(fā)、直排，成為農(nóng)村的普遍狀態(tài)。農(nóng)村，早已是我國(guó)水環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。
對(duì)此，李傳哲提出了幾項(xiàng)建議，包括發(fā)展農(nóng)村生態(tài)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的水污染治理工作，加大農(nóng)村供水和水污染處理設(shè)施投資力度，調(diào)整農(nóng)村企業(yè)布局，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法、監(jiān)督和宣傳教育工作。這些建議基本代表了該領(lǐng)域其他專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。
立法——未能遏制水污染蔓延
農(nóng)村水污染觸目驚心的狀況，已引起了國(guó)家及業(yè)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注及重視。而李傳哲等專(zhuān)家提出的有關(guān)水污染防治的建議，也已被納入了立法。
1984年，我國(guó)便實(shí)施了《水污染防治法》，此后歷經(jīng)了1996年和2008年兩次修訂。特別是2008年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)的新法，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治給予了高度關(guān)注，增加了一些防治農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染的規(guī)定。新法四十九條規(guī)定：“國(guó)家支持畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境。”但立法實(shí)施至今5年，相對(duì)于城市的水污染防治進(jìn)程，農(nóng)村水污染的蔓延仍舊未得到有效遏制。
切實(shí)解決當(dāng)前水污染防治問(wèn)題，立法固然是很關(guān)鍵的一個(gè)途徑。但專(zhuān)家們調(diào)研認(rèn)為，很多立法上的創(chuàng)新停留于字面，并未落到實(shí)處。如，加大企業(yè)處罰力度的立法實(shí)際上執(zhí)行起來(lái)很難；政府的環(huán)保責(zé)任也流于形式；超標(biāo)收費(fèi)制度改為達(dá)標(biāo)收費(fèi)、超標(biāo)處罰后，現(xiàn)實(shí)中企業(yè)超標(biāo)排污的現(xiàn)象仍不少見(jiàn)。
法律不完善，就很難執(zhí)行下去，在對(duì)《水污染防治法》的修改完善方面，專(zhuān)家建議：首先，確立超標(biāo)違法原則，將超標(biāo)排放行為規(guī)定為禁止性義務(wù)，以此逐漸取代征收超標(biāo)排污費(fèi)及要求企業(yè)限期治理等措施。其次，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外完善的排污權(quán)制度，實(shí)施全面的排污許可證制度，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止企業(yè)無(wú)證或違反許可證規(guī)定直接或間接向水體排放污染物。再次，應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償制度并完善賠償制度，使生態(tài)影響的責(zé)任者承擔(dān)破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)損失。最后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政強(qiáng)制措施，并從行政和民事的角度完善法律責(zé)任。具體應(yīng)當(dāng)提高罰款的金額，增加按日計(jì)罰制度及強(qiáng)制執(zhí)行等措施；建立我國(guó)公益訴訟機(jī)制，保護(hù)環(huán)境污染中弱勢(shì)群體的利益。
管理——讓立法有效實(shí)施
《水污染防治法》的實(shí)施，“需要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上在管理實(shí)踐中創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)”。東北林業(yè)大學(xué)趙英杰提到的“管理”，在農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測(cè)所的專(zhuān)家看來(lái)尤為重要。
再完善的立法若沒(méi)有在實(shí)踐中有效地實(shí)施，都無(wú)法發(fā)揮其遏制不良現(xiàn)象的效用。而有效的實(shí)施則需要通過(guò)科學(xué)的管理系統(tǒng)。
農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測(cè)所研究員發(fā)表的一篇論文認(rèn)為，解決農(nóng)村水污染問(wèn)題，首先是政策與管理。
該所研究員認(rèn)為目前我國(guó)農(nóng)村水污染控制管理仍存在諸多不合時(shí)宜的問(wèn)題。如實(shí)施的“行政處罰、誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)為主”的行政政策手段實(shí)質(zhì)上并不能適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村的復(fù)雜狀況。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中施用的化肥、農(nóng)藥流失，農(nóng)村居民生活過(guò)程中排放的生活污水，農(nóng)村垃圾以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污、畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便等都造成水污染，關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)，牽扯到多個(gè)行業(yè)，人員素質(zhì)參差不齊，經(jīng)濟(jì)條件千差萬(wàn)別，甚至區(qū)域差異性也很明顯,而我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)管理又是“上層千條線(xiàn)，下面一根針”，因而“行政處罰、誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)為主”的政策很難真正落實(shí)。
對(duì)此，該所研究員建議，我國(guó)農(nóng)村的水污染控制須針對(duì)不同的情況實(shí)施差異化管理，制定差異化管理政策。
這個(gè)建議與農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)科研檢測(cè)所近期進(jìn)行的課題研究成果一致。該所針對(duì)全國(guó)農(nóng)村水環(huán)境管理一刀切的管理方式，提出了分區(qū)分類(lèi)管理方略：根據(jù)各區(qū)域水污染的主要污染源，在全國(guó)劃分6個(gè)農(nóng)村水環(huán)境管理區(qū)，并制定分區(qū)管理方案。如東北，收集綜合利用和處理秸稈、畜禽糞便；西北，推行低投入、長(zhǎng)效性的農(nóng)村生活污水分散處理技術(shù)；黃淮海，強(qiáng)化飲用水水源地農(nóng)村環(huán)境綜合管理；東南，實(shí)施坡耕地農(nóng)藥化肥治理等。
該所在今年9月發(fā)布的課題成果認(rèn)為，農(nóng)村生活水污染控制的制度及政策組合主要包括5個(gè)方面：科技入戶(hù)制度；農(nóng)村生活廢水及垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償及投融資機(jī)制；宣傳教育制度，公眾參與制度；構(gòu)建監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制及績(jī)效考核機(jī)制；推進(jìn)分區(qū)分類(lèi)治理、規(guī)劃先行制度。(任然)
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