環(huán)境權(quán)未必能寫(xiě)入憲法，但在環(huán)境權(quán)須入《環(huán)境保護(hù)法》的問(wèn)題上，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)公眾的呼聲卻很一致。應(yīng)該把環(huán)境權(quán)以適當(dāng)方式寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》。
現(xiàn)行法律無(wú)法解決區(qū)域大氣污染、流域水體污染問(wèn)題，也無(wú)法解決區(qū)域生態(tài)建設(shè)、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題，《環(huán)境保護(hù)法》修訂應(yīng)直面區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》于1989年底通過(guò)實(shí)施，現(xiàn)在正在修訂?？偟膩?lái)看，該法側(cè)重于企業(yè)的個(gè)體管制，而目前大氣污染和水體污染等區(qū)域性污染嚴(yán)重；該法針對(duì)企業(yè)的個(gè)體侵權(quán)行為，做出了環(huán)境民事責(zé)任的舉證等機(jī)制規(guī)定，無(wú)法解決現(xiàn)在日益突出的區(qū)域污染和生態(tài)建設(shè)責(zé)任分配和侵權(quán)救濟(jì)問(wèn)題；該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權(quán)、社會(huì)環(huán)境權(quán)沒(méi)有得到彰顯。
目前，該法的修訂已經(jīng)進(jìn)入尾聲，但是，權(quán)利承認(rèn)、權(quán)利結(jié)構(gòu)、權(quán)利維護(hù)等重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍未得到解決，應(yīng)按國(guó)家治理和權(quán)利實(shí)在化的要求，進(jìn)一步修改完善。
把環(huán)境權(quán)寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》承認(rèn)并宣告環(huán)境權(quán)
世界上約有60多個(gè)國(guó)家將環(huán)境權(quán)寫(xiě)入憲法，并有越來(lái)越多的趨勢(shì)。一些國(guó)家已把環(huán)境權(quán)寫(xiě)入憲法，但對(duì)環(huán)境權(quán)沒(méi)有制定可操作性的具體制度，是因?yàn)檫@些國(guó)家缺乏經(jīng)濟(jì)條件。
目前，我國(guó)已經(jīng)步入環(huán)境權(quán)利時(shí)代。在我國(guó)，一些地方霧霾橫行，人們呼吸不清潔的空氣；在地下水被污染的地方，人們喝著有毒的水。這不僅對(duì)現(xiàn)在的人有危害，對(duì)子孫后代也有危害。
回顧美國(guó)公民環(huán)境運(yùn)動(dòng)，其首個(gè)大高潮出現(xiàn)于上世紀(jì)70年代。1970年4月22日是第一個(gè)“世界地球日”。在我國(guó)，人們?cè)诰W(wǎng)上、微博、微信上廣泛談及環(huán)境問(wèn)題，表達(dá)不滿(mǎn)，表達(dá)希望，這實(shí)際是新時(shí)期一種雖不出門(mén)但思想和意愿已經(jīng)相互交融和影響的新型環(huán)保運(yùn)動(dòng)。不僅普通老百姓參與其中，人大代表、政協(xié)委員甚至政府官員都有參與。
雖然環(huán)境權(quán)未必能寫(xiě)入憲法，各方面就環(huán)境權(quán)入憲的方式和形式難以達(dá)成一致，但在環(huán)境權(quán)須入《環(huán)境保護(hù)法》的問(wèn)題上，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)公眾的呼聲卻很一致。需要國(guó)家拿出魄力，把環(huán)境權(quán)以適當(dāng)方式寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》。修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境權(quán)的賦權(quán)、運(yùn)行及責(zé)任體制制度和機(jī)制建設(shè)。
應(yīng)將環(huán)境權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利
在環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的時(shí)代，環(huán)境權(quán)因?yàn)橹黧w的廣泛性、活動(dòng)領(lǐng)域的廣泛性，從而體現(xiàn)自己的相對(duì)獨(dú)立性，即專(zhuān)業(yè)性。譬如，與環(huán)境有關(guān)的基本權(quán)利都可認(rèn)為是環(huán)境權(quán)，企業(yè)作為環(huán)境法調(diào)整的基本主體，也享有一些基本權(quán)利，如排污權(quán)、排污交易權(quán)，屬于環(huán)境權(quán)。
雖然環(huán)境權(quán)未能寫(xiě)入我國(guó)憲法，但是人權(quán)保護(hù)已入憲多年，因此，可通過(guò)邏輯推理的手段，把一些重要環(huán)境權(quán)利的保護(hù)以人權(quán)保護(hù)的方式予以推進(jìn)，如把環(huán)境權(quán)的部分領(lǐng)域權(quán)利和部分權(quán)能納入人權(quán)的范疇。這個(gè)思路雖然管用，但是不能根本上解決環(huán)境權(quán)全面賦權(quán)和全面維護(hù)的問(wèn)題。
目前，綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法》正在修訂，機(jī)會(huì)難得，應(yīng)以權(quán)利在民的思想為指導(dǎo)，爭(zhēng)取環(huán)境權(quán)入法，并明確其范圍、領(lǐng)域和權(quán)能，使公民環(huán)境權(quán)實(shí)在化和制度化，結(jié)束環(huán)境基本權(quán)利維護(hù)的曲折歷史。
明晰個(gè)體義務(wù)和區(qū)域責(zé)任解決責(zé)任分配和侵權(quán)救濟(jì)難題
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》針對(duì)企業(yè)的個(gè)體侵權(quán)行為，做出了環(huán)境民事責(zé)任的舉證等機(jī)制創(chuàng)新，在當(dāng)時(shí)屬于立法創(chuàng)新，但是，其實(shí)施20多年來(lái)，既無(wú)法解決日益突出的區(qū)域大氣污染、流域水體污染問(wèn)題，也無(wú)法解決區(qū)域生態(tài)建設(shè)、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題，因此需要解決法律依據(jù)的修訂問(wèn)題。對(duì)于這類(lèi)區(qū)域污染導(dǎo)致的糾紛，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)直面關(guān)注。
在環(huán)境民事責(zé)任方面，霧霾應(yīng)由誰(shuí)埋單？司法的審理需要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是真正的侵權(quán)者即被告有哪些？二是原告應(yīng)當(dāng)向哪些主體索賠？
按照環(huán)境民事規(guī)范，應(yīng)是誰(shuí)污染誰(shuí)擔(dān)責(zé)。但是現(xiàn)在霧霾成因太復(fù)雜，“貢獻(xiàn)”者既有企業(yè)，也有社會(huì)車(chē)輛；既有家庭，也有個(gè)人。對(duì)于企業(yè)而言，企業(yè)不是個(gè)體污染而是集體排放疊加或者交匯產(chǎn)生的污染，那么每個(gè)企業(yè)的污染“貢獻(xiàn)”是多少？責(zé)任有多大？需要區(qū)分解決。不僅本地有污染，外地的污染隨氣象變動(dòng)也侵入本地。如果污染份額和責(zé)任人難以確定，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，私人就很難起訴獲得賠償，很難對(duì)區(qū)域責(zé)任進(jìn)行劃分，很難促使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)得以順利實(shí)施。
對(duì)這個(gè)問(wèn)題，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)予以解決。
在環(huán)境行政責(zé)任方面，原告能否起訴環(huán)保局并索賠？這就給目前的環(huán)保立法提出了挑戰(zhàn)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管區(qū)域霧霾？比如，按照職責(zé)，京津冀之間的空氣污染是交匯的，居民就大區(qū)域污染之中的局部污染起訴當(dāng)?shù)丨h(huán)保局，看起來(lái)不太科學(xué)。
事實(shí)上，區(qū)域責(zé)任的不確定性之中也有兩個(gè)確定性，一是石家莊市的污染確實(shí)存在，而且屬于重污染區(qū)，向外確實(shí)輸送了大氣污染物質(zhì)；二是交通工具和企業(yè)對(duì)霧霾的重要“貢獻(xiàn)”也可以被定性確定?；诖?，石家莊環(huán)保局理應(yīng)履行相應(yīng)的管制責(zé)任。
就索賠而言，《環(huán)境保護(hù)法》擬設(shè)立的公益訴訟制度參考了美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度。美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度中的行政類(lèi)訴訟的訴求僅限于“行為禁止或者限制之訴”，法院一般不支持行政訴訟索賠訴求。民事侵權(quán)賠償應(yīng)由直接的侵權(quán)企業(yè)負(fù)擔(dān)。這些合理因素，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)可予以采納。
健全監(jiān)管體制建立寬嚴(yán)相濟(jì)的責(zé)任制度
在監(jiān)管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象，而環(huán)保部門(mén)難以有效遏制。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，已經(jīng)實(shí)施了黨政同責(zé)的體制、制度和機(jī)制，安全生產(chǎn)形勢(shì)的改善效果不錯(cuò)。黨委在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心和關(guān)鍵地位，在環(huán)保領(lǐng)域中實(shí)施黨政同責(zé)，地方黨委不會(huì)包庇污染企業(yè)，地方政府就有了監(jiān)管的底氣。為此，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)可規(guī)定實(shí)行環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)。
在監(jiān)管力量方面，目前，環(huán)境執(zhí)法疲軟，主要原因是基層環(huán)境執(zhí)法能力薄弱甚至缺乏。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)察力量呈現(xiàn)倒金字塔型，由上到下，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)保監(jiān)察人員就越少，甚至沒(méi)有。因此《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)，應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)決定的要求，規(guī)定加強(qiáng)基層的環(huán)境監(jiān)管力量。
在監(jiān)管方法方面，2014年2月底3月初，環(huán)保部組織力量對(duì)北京、天津、石家莊、唐山等12個(gè)城市的大氣污染防治“國(guó)十條”責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行了督查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)許多排污監(jiān)測(cè)設(shè)備形同虛設(shè)。在重污染天氣持續(xù)的時(shí)期，這些違法企業(yè)的責(zé)任人并沒(méi)有被嚴(yán)肅處理，如拘留，說(shuō)明環(huán)保執(zhí)法太軟。由于其他部門(mén)的分權(quán)，環(huán)保部的權(quán)力在縮小，因此環(huán)保部要轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。
此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》，應(yīng)規(guī)定環(huán)保部門(mén)由傳統(tǒng)的什么都直接監(jiān)管向既直接監(jiān)管部分領(lǐng)域，也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)變，做到統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)；要建立約談、通報(bào)和考核一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制，使環(huán)保部門(mén)敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為；建立具體的將違法責(zé)任人移交司法起訴的行刑銜接機(jī)制。
在法律責(zé)任方面，依據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定，違法成本低、守法成本高的擔(dān)心已成事實(shí)，企業(yè)漠視環(huán)境責(zé)任成為一種“風(fēng)尚”。30多年來(lái)，我國(guó)環(huán)保宣傳深入人心，取得了良好的成績(jī)。但是由于巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結(jié)果是企業(yè)規(guī)避了應(yīng)負(fù)的高昂代價(jià)，社會(huì)卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn)。加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，讓企業(yè)守法是當(dāng)務(wù)之急。
十多年前的處罰標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在肯定不能繼續(xù)沿用，因?yàn)槠鸩涣藨?yīng)有的懲戒和警示作用。所以對(duì)一些違法行為，應(yīng)當(dāng)修法加大處罰力度，尤其是對(duì)那些故意、惡意排污的企業(yè)，處罰要使其感受切膚之痛；對(duì)于因過(guò)失造成污染的企業(yè)，在給予正常處罰的同時(shí)，建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，防止它們因?yàn)橐淮我馔舛萑肷a(chǎn)經(jīng)營(yíng)的困境；對(duì)于公民，要側(cè)重于警示和教育，不要過(guò)分強(qiáng)調(diào)罰款；對(duì)于惡意的環(huán)境污染行為應(yīng)該給予治安拘留，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任。總之，法律責(zé)任體系的設(shè)計(jì)要寬嚴(yán)相濟(jì)。
結(jié)合國(guó)家治理的格局要求發(fā)揮公民和社會(huì)組織作用
目前，我國(guó)正在深化生態(tài)文明體制改革，加強(qiáng)國(guó)家治理體系的建立，使環(huán)境保護(hù)由管制走向治理，由權(quán)力走向權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，公民意識(shí)的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供、社會(huì)組織的培育等不可或缺。
目前，我國(guó)的環(huán)境管理的主調(diào)仍然是強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮作用，公民和社會(huì)的參與呈現(xiàn)被動(dòng)色彩，這與國(guó)家治理體系的建立要求不相符。國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方面的主動(dòng)性、互助性和協(xié)調(diào)性，公民參與因而須由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。在國(guó)家治理體系建設(shè)中，不僅要發(fā)揮公民個(gè)人作用，還要發(fā)揮社會(huì)組織的作用。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)考慮建立與國(guó)家治理格局相適應(yīng)的環(huán)境治理格局體系。環(huán)保部門(mén)的人看起來(lái)多，但分散開(kāi)來(lái)，人也很有限，監(jiān)管視野也很有限，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢(shì)，能夠最大限度地發(fā)現(xiàn)違法。
所以，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無(wú)所不在的公民及由其組成的社會(huì)組織。例如，有獎(jiǎng)舉報(bào)的方式就可以很好地鼓勵(lì)公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來(lái)?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)建立公民和社會(huì)組織有序參與和監(jiān)督的機(jī)制。只有這樣，才能解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問(wèn)題。
一些地方政府害怕公民參與，這是不對(duì)的，相反地，應(yīng)該鼓勵(lì)公民多參與、多監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)的情況是，公民因?yàn)楹ε麓驌魣?bào)復(fù)，并不是特別敢于舉報(bào)環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監(jiān)督保障措施，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，新的國(guó)家運(yùn)行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報(bào)復(fù)。
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