“看了現(xiàn)在《環(huán)境保護法》的修改稿，我認為有個特點:方向是對的，但步子還可以再大一點。”全國政協(xié)委員、上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦在接受記者專訪時表示。
“通過前一段時間《環(huán)境保護法》修改方案的不同爭論，表現(xiàn)出對人大在這種制度變革中的作用有不同認識。政府自身沒有立法權，社會只能呼吁，最終還是需要立法機關采取行動。”王曦說，不少人意識到現(xiàn)行法律對政府行為規(guī)范不足，那么這次修改《環(huán)境保護法》就是一次機會。人大可以利用這個機會對政府有關環(huán)境的行為進行規(guī)范和制約。
“立法者應當有所作為，這涉及到重要的規(guī)則改革。”王曦說。
方向是對的:將環(huán)境質量狀況納入地方政府主要負責人政績考核
“方向是對的，修改稿將環(huán)境質量狀況納入了地方政府主要負責人的政績考核。”王曦說，“這對地方政府主要負責人是一個很大的壓力，相信可以促使他們在做決策時更多地考慮環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調。這一修改將彌補我國環(huán)境法律中的一個重要缺陷——對政府環(huán)境行為規(guī)范和約束不足。
王曦說:“一方面，我國現(xiàn)行環(huán)境保護類法律主要是政府管理企業(yè)的法律。例如《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律條款中大概有80％都是對企業(yè)行為的管制，對政府及‘第三方主體’有關環(huán)境事務的行為規(guī)范十分薄弱。另一方面，在中國的特殊國情下，政府不僅是環(huán)境治理者，而且是經(jīng)濟建設的規(guī)劃者、投資者和招商者。換句話說，政府不僅是‘裁判員’，也是‘運動員’。假如政府在招商引資、規(guī)劃和推動地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中，沒有協(xié)調好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，沒有充分考慮環(huán)境資源的外在約束，就會做出短視的決策，或者在執(zhí)法上消極懈怠或不作為，就會淪為環(huán)境問題的制造者。“政協(xié)委員何悅也明確提出，政府不履行環(huán)境責任以及履行環(huán)境責任不到位，已成為制約我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的因素。因此，修改《環(huán)境保護法》必須緊緊圍繞落實“地方政府對環(huán)境質量負總責”的要求。
“法律應當切實規(guī)范和約束政府環(huán)境行為，否則政府會成為間接的污染制造者和環(huán)境侵權者。”王曦說。“因此，此次修改稿考慮將環(huán)境質量納入地方政府主要負責人的政績考核，這是一個很大的進步。”
另外，修改稿中還提出，環(huán)境質量狀況要向人大報告，接受人大監(jiān)督。“這是一個重大進步，值得肯定。”王曦表示。
步子還可以再大一些:有效規(guī)范政府決策
“修訂后的《環(huán)境保護法》在對政府決策階段和決策程序的規(guī)范應當做出新的規(guī)定，這樣才能體現(xiàn)出應有的進步。”王曦說。
根據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境保護類法律、法規(guī)，政府決策階段有哪些缺陷需要彌補呢？王曦舉例說，比如說我們有《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定了建設項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，但是在實際執(zhí)行中卻不夠理想，突出的表現(xiàn)就是一些項目“先上車、后買票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在違反《環(huán)境影響評價法》的現(xiàn)象。“這種做法的破壞性在于影響了政府決策的科學性和正確性。”王曦評價道。
“不嚴格執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》，政府在決策過程中就不能很好地聽取社會各界、專家、受影響的利益相關方的意見，容易導致決策失誤。”王曦說，“而事后的補救往往需要更多的成本。”
“如何更好地體現(xiàn)預防為主的思想，對這一點應當給予足夠的重視。”王曦說。
將地方政府執(zhí)行環(huán)境法律情況納入考核
“比如，《環(huán)境影響評價法》的違反者很多都是地方政府。如果沒有地方政府的默許，企業(yè)可能也很難實現(xiàn)‘先上車、后買票’。”王曦說。“當然，修改《環(huán)境影響評價法》也可以考慮，但是這在短期內(nèi)可操作性不大，而且也不是問題的關鍵。關鍵在于地方政府缺乏守法的意愿。”
全國政協(xié)委員鐘曉渝也表示，執(zhí)法不嚴是現(xiàn)在環(huán)境問題的主要原因之一。
那么，怎么能夠讓政府遵守和嚴格執(zhí)行法律？王曦給出了一條具體的意見。他建議，在將環(huán)境質量狀況納入地方政府主要負責人政績考核的基礎上，再補充一條，即:把地方政府遵守和執(zhí)行環(huán)境保護法律的情況也納入地方政府主要負責人的政績考核。
“如果能將地方政府遵守和執(zhí)行法律情況納入考核，這個現(xiàn)象或許會有改善。特別需要強調的是，這里要考核的是地方政府主要負責人，而不是環(huán)保局長。”王曦說。
設計有助于政府科學決策的制度
“是否可以結合信息公開設計一些幫助政府科學決策的制度？比如，在國家和省級政府層面設立非政府的環(huán)境咨詢委員會。這個咨詢委員會可以列席國務院和省級政府的環(huán)保聯(lián)席會議，它的任務是參與并在一定程度上監(jiān)視政府有關環(huán)境議題的決策，為政府的科學決策服務。”王曦說。
“這樣可以在決策早期實現(xiàn)包容性決策，而不是由地方主要負責人做出決策，造成環(huán)境損害后再來解決問題，產(chǎn)生各種各樣不必要的社會成本。這也是預防為主思想的主要體現(xiàn)。”
處理好監(jiān)督和管制兩種關系
“通過《環(huán)境保護法》修改過程中的研究，我們認識到，環(huán)保事業(yè)主體主要有3個，即政府(既是管制者也是被監(jiān)督者)、企業(yè)(既是被管制者也是被監(jiān)督者)和‘第三方主體’(監(jiān)督者)。在三大主體之間存在著一種管制互動和兩種監(jiān)督互動。前者指政府與企業(yè)之間的互動。后者指第三方主體分別與政府和企業(yè)之間的互動。”王曦補充說。
王曦認為，環(huán)境保護事業(yè)的進步，需要3個主體的良性互動。在良性的互動關系中，管制者有效地行使管制的權力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對環(huán)境帶來不利影響的行為；監(jiān)督者依法有效地對管制者和被管制者進行監(jiān)督，促使它們依法辦事。
“特別要強調的是，環(huán)保主體之間的良性互動需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦說，“在政府與企業(yè)的管制互動方面，我國的立法相對完備，問題主要在于政府執(zhí)法不力。政府執(zhí)法不力的一個很重要的原因是政府沒有受到有力的第三方主體監(jiān)督。而第三方主體監(jiān)督不力的一個重要原因是法律沒有為這種監(jiān)督提供完善的制度保障。第三方主體，不論是對政府的監(jiān)督，還是對企業(yè)的監(jiān)督，都面臨法律保障不足的困境，難以充分、有效行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。”
為此，王曦進一步建議，立法機關應針對我國的現(xiàn)實，抓緊研究如何通過立法為第三方主體與政府和企業(yè)之間的監(jiān)督互動提供法制保障的問題。
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