摘要：當(dāng)前海綿城市建設(shè)在資金、技術(shù)、管理等層面存在較大障礙，PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要方式之一，為解決海綿城市建設(shè)困境提供了可能。文章從海綿城市項(xiàng)目的特點(diǎn)與建設(shè)難點(diǎn)入手，結(jié)合PPP模式的優(yōu)勢與應(yīng)用現(xiàn)狀，指出利用PPP機(jī)制推動(dòng)海綿城市建設(shè)存在著廣闊的應(yīng)用前景與公私合作關(guān)系中亟待解決的困局，并給出相關(guān)對(duì)策建議。
圖1海綿城市與PPP模式的交叉與互補(bǔ)
1.1海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)和要求
1.1.1多屬性目標(biāo)
海綿城市建設(shè)不僅限于對(duì)城市中某一水域的周邊生態(tài)環(huán)境簡單修復(fù)或?qū)δ骋黄瑓^(qū)地下管網(wǎng)設(shè)施的改造升級(jí)，其兼具強(qiáng)外部性與目標(biāo)多屬性的特征。宏觀層面上，海綿城市強(qiáng)調(diào)對(duì)于整個(gè)城市生態(tài)氣候的改造，從源頭到末端進(jìn)行層層治理，做到水安全、水環(huán)境、水生態(tài)同步改善，最終目標(biāo)是達(dá)到城市發(fā)展的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)人、自然、社會(huì)三者的和諧；中觀層面上，即在低影響開發(fā)理念的引領(lǐng)下，通過生物或工程措施做到“滲、蓄、滯、凈、用、排”，實(shí)現(xiàn)城市自然水循環(huán)；微觀層面上，涉及河道改造、流域整治、中水回用、景觀升級(jí)等方面新的建設(shè)目標(biāo)需求。多屬性的目標(biāo)無疑突出了海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，因此海綿城市建設(shè)必須以良好的城市規(guī)劃為基礎(chǔ)作出分層設(shè)計(jì)，又要注重內(nèi)部各模塊的銜接與協(xié)調(diào)，避免建設(shè)陷入碎片化的境地。
1.1.2多主體參與
目標(biāo)的多屬性一定程度上決定了參與主體的多元性，海綿城市建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)分別指向政府不同的部門，從而構(gòu)成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從涉及部門與領(lǐng)域來看，考慮到政府職能和責(zé)任，海綿城市需要水利、市政、園林等眾多部門的共同參與，其建設(shè)與管理需要跨部門的合作而不是某個(gè)部門的單一行為，是多環(huán)節(jié)緊密咬合的鏈條，這亟須各相關(guān)部門緊密協(xié)作、合力共治，實(shí)現(xiàn)更徹底的資源共享，告別“條塊分割”機(jī)制的掣肘。此外，企業(yè)、公眾等社會(huì)主體的重要作用同樣不可忽視。如何將各管理主體、各相關(guān)部門以及其他利益相關(guān)者聯(lián)系起來，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并合理處理好各方目標(biāo)、利益、風(fēng)險(xiǎn)等問題將成為海綿城市建設(shè)推行與落實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)。
1.1.3多角度支持
海綿城市雖不是新興事物，其相關(guān)理念與實(shí)踐已經(jīng)在世界范圍內(nèi)逐漸鋪開，并積累了一定的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。就國內(nèi)而言，從2012年“海綿城市”概念首次提出至近年來開展試點(diǎn)，各項(xiàng)建設(shè)還處于摸索階段，需要各角度的支持以助力海綿城市建設(shè)。一是龐大的資金支持，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億～1.5億元，中央財(cái)政補(bǔ)助僅僅是推動(dòng)海綿城市建設(shè)的起點(diǎn)與催化劑，更多的還需要利用多種渠道資金完成。二是海綿城市的特性要求社會(huì)與市場的廣泛參與，在當(dāng)前理論與實(shí)踐還相對(duì)不成熟的情況下，需要完善政府規(guī)制以提供基礎(chǔ)性的保障。此外，技術(shù)支持、配套法規(guī)措施等也需同步跟進(jìn)。
1.2PPP模式驅(qū)動(dòng)海綿城市建設(shè)的多維共力
1.2.1智力支持
與海綿城市建設(shè)相比，PPP本身就涉及多個(gè)部門和復(fù)雜的社會(huì)資本參與，并通過正式協(xié)議約束建立起一種長期合作關(guān)系，這與海綿城市在參與主體、涉及領(lǐng)域、實(shí)行周期等方面具有高度一致性。伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的突出特點(diǎn)，各參與主體雖然在終極目標(biāo)上可能存在差異，但通過合理的合同設(shè)計(jì)，能夠?qū)⒏鞣嚼胬壴谝黄?，使各方?shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑變的一致，即最終都是通過項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)各自利益。再通過設(shè)立相應(yīng)機(jī)制，各方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，且將風(fēng)險(xiǎn)與收益掛鉤，保障項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的穩(wěn)定性。此外，海綿城市建設(shè)需要復(fù)合型的人才和多學(xué)科合作的團(tuán)隊(duì)作為技術(shù)支撐。公共部門在技術(shù)應(yīng)用、人才培養(yǎng)、專業(yè)化管理方面存在明顯的劣勢，通過引用PPP機(jī)制可以吸引在海綿城市建設(shè)方面有能力、有經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)外企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量[6]；另一方面能夠激發(fā)市場活力，促進(jìn)資源利用效率的提升。
1.2.2資金供給
如果把管理體系與技術(shù)保障比作為海綿城市建設(shè)的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項(xiàng)目能夠持續(xù)運(yùn)行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項(xiàng)目將無法運(yùn)轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)之一，資金缺口難以填補(bǔ)也是制約海綿城市項(xiàng)目落地的主要瓶頸。同時(shí)也應(yīng)看到海綿城市建設(shè)存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過撬動(dòng)社會(huì)資金，將成為海綿城市建設(shè)投融資的重要渠道。過往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項(xiàng)目收益的收益權(quán)模式，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時(shí)能節(jié)省政府的支出，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府可以通過出資，吸引有關(guān)地方企業(yè)、金融、投資機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的項(xiàng)目專項(xiàng)資金。
1.2.3機(jī)制保障
從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設(shè)，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機(jī)制保障上也有助于實(shí)現(xiàn)海綿建設(shè)的可持續(xù)和長效運(yùn)行。其機(jī)制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的捆綁性，它改變了傳統(tǒng)型合約下將項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負(fù)責(zé)。通過PPP合約下多任務(wù)統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責(zé)任整合的特性與項(xiàng)目本身外部性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時(shí)，責(zé)任整合的情況下有利于降低激勵(lì)成本。第二，從規(guī)制設(shè)計(jì)來看，合理的規(guī)制是保障項(xiàng)目運(yùn)行及提升效率的關(guān)鍵。針對(duì)海綿城市此類外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目，借助收益率規(guī)制可以保證社會(huì)資本方取得正當(dāng)收益，通過價(jià)格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵(lì)效益同時(shí)避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制也更具優(yōu)勢，更適宜復(fù)雜的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準(zhǔn)入到運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，由于PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目參與各方的平等主體地位，在此基礎(chǔ)上建立由多方參與且具有獨(dú)立性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，有利于合作雙方協(xié)調(diào)事后沖突，并能夠與合約形成互補(bǔ)，提升海綿城市項(xiàng)目實(shí)施效率。
2海綿城市建設(shè)中政府與社會(huì)資本合作需重點(diǎn)協(xié)調(diào)的關(guān)系
海綿城市PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本簽訂的PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP合作體系的核心，也是其他相關(guān)合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)。同時(shí)，政府與社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目具有實(shí)際控制權(quán)，兩者各自的決策活動(dòng)及相互協(xié)作關(guān)系直接影響項(xiàng)目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府與社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關(guān)系（圖2）。
圖2海綿城市建設(shè)中政府與社會(huì)資本合作應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)的關(guān)系
2.1道德風(fēng)險(xiǎn)與信息掌控
海綿城市所涉及的主體復(fù)雜程度高，相關(guān)主體對(duì)信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過程中某些參與方相對(duì)于其他參與方擁有更多的信息，由此將會(huì)產(chǎn)生信息不對(duì)稱的問題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發(fā)“逆向選擇”與道德風(fēng)險(xiǎn)。
PPP項(xiàng)目操作流程按照財(cái)政部的劃分主要包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段，每個(gè)階段都涉及包括政府各主管部門、項(xiàng)目投資方、建設(shè)運(yùn)營方、使用者等在內(nèi)至少兩個(gè)或以上主體。信息不對(duì)稱下，各相關(guān)主體之間的信任與合作將會(huì)受到嚴(yán)重影響，合同簽訂的成功率以及建設(shè)運(yùn)營的效率將會(huì)大打折扣。如在項(xiàng)目準(zhǔn)備和招投標(biāo)階段，政府掌握大量公共項(xiàng)目信息資料，對(duì)項(xiàng)目意圖明確，私人部門信息掌控方面相對(duì)處于劣勢。海綿城市相對(duì)于其他基礎(chǔ)設(shè)施而言，可經(jīng)營性比較差，部分項(xiàng)目回報(bào)有限，地方政府可能存在夸大項(xiàng)目的回報(bào)率并隱瞞相關(guān)不利信息吸引社會(huì)資本的介入，造成社會(huì)資本的損失。在項(xiàng)目融資與建設(shè)階段，政府同樣占據(jù)信息優(yōu)勢，則可能會(huì)產(chǎn)生拖欠支付、單方調(diào)整協(xié)議等違約現(xiàn)象，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。而在運(yùn)營與移交階段，社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢，社會(huì)資本方可能謊報(bào)項(xiàng)目盈利水平并在政府對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不了解的情況下，將有問題的項(xiàng)目直接移交于政府。因此，在信息不對(duì)稱的情況下，各參與主體基于各自的信息優(yōu)勢，為實(shí)現(xiàn)自身利益產(chǎn)生了項(xiàng)目合作的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合作失敗風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。
2.2平等原則與不等地位
當(dāng)前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門與社會(huì)資本方在平等的原則下開展合作關(guān)系，在法律上處于同等地位，但在實(shí)際操作過程中地方政府表現(xiàn)的更為強(qiáng)勢，特別是部分政府官員過于強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)，而忽視企業(yè)盈利的重要性，違背了社會(huì)發(fā)展的市場規(guī)律，這對(duì)于海綿城市這類公益性強(qiáng)、外部效應(yīng)明顯的項(xiàng)目來說將更難以吸引社會(huì)資本。雙方實(shí)際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期，以及其他不切實(shí)際的承諾使社會(huì)資本承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)，利用其強(qiáng)勢地位不履行或打折履行合同義務(wù)，直接損害社會(huì)資本方的利益。
此外，公眾作為與項(xiàng)目有直接利益相關(guān)的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP項(xiàng)目的簽訂、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)階段中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。政府如果單純的追求政績與自身的利益，通過與社會(huì)資本合作設(shè)定不合理的服務(wù)價(jià)格，公眾則會(huì)處于相對(duì)弱勢的地位，其利益將會(huì)受損。地方政府、社會(huì)資本與公眾三方不對(duì)等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應(yīng)用的一大障礙。
2.3短期利益與長期目標(biāo)
《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見》中圍繞海綿城市建設(shè)目標(biāo)明確了推進(jìn)時(shí)間表，要求到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。結(jié)合國外類似海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)龐大的工程從完全建成并發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益至少需要15～20年。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上分析，短期與長期這兩個(gè)不同的概念不僅體現(xiàn)在時(shí)間的長短上，還體現(xiàn)在對(duì)要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生變化，同時(shí)也面臨著各種未知因素的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要項(xiàng)目各參與方從更長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，追求更高層次的長期合作。
運(yùn)用PPP模式推動(dòng)海綿城市建設(shè)必須要處理好項(xiàng)目目標(biāo)的長期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換 屆后可能產(chǎn)生的政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，影響公私雙方合作的延續(xù)性。同時(shí)若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標(biāo)準(zhǔn)，并相互推諉責(zé)任，則容易引發(fā)再談判或?qū)е潞献鹘K止。二是長期的投資回報(bào)與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設(shè)工程量大、涉及面廣、耗時(shí)久，且部分項(xiàng)目公益性顯著、經(jīng)營性差、經(jīng)濟(jì)收益有限，這就意味著其具有投資回報(bào)周期長的特性。若企業(yè)只著眼于短期收益，則難以保證自身的持續(xù)經(jīng)營；若政府著眼于短期政績，則難以實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化。三是長期合作關(guān)系意識(shí)與短期委托建設(shè)思維之間的矛盾。傳統(tǒng)模式下公共部門與私人部門是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關(guān)系，政府部門將項(xiàng)目進(jìn)行外包，私人往往只參與項(xiàng)目的中后期工作，委托任務(wù)完成同時(shí)也意味著雙方責(zé)任關(guān)系的結(jié)束。PPP模式下私人部門會(huì)更早介入項(xiàng)目并可能參與項(xiàng)目的全過程，雙方在包容互信、信息共享的基礎(chǔ)上開展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統(tǒng)模式下單一的、單向的委托式關(guān)系思維限制，并向PPP模式下多維的、互動(dòng)的合作式關(guān)系轉(zhuǎn)變關(guān)系著公私雙方合作關(guān)系能否維持與發(fā)展。
2.4收益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
由于海綿城市建設(shè)周期長，合同結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，且涉及多部門、多領(lǐng)域，協(xié)調(diào)困難，無疑會(huì)產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。采用政府與社會(huì)資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導(dǎo)體制下由公共部門獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的狀況，但風(fēng)險(xiǎn)的增加也使社會(huì)資本方望而卻步，不敢積極主動(dòng)的參與海綿城市的建設(shè)中。因此科學(xué)合理的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配是公共部門與私人部門實(shí)現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)條件，也是解決海綿城市持續(xù)建設(shè)問題的關(guān)鍵點(diǎn)。
PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，亓霞等從在中國實(shí)施的16個(gè)PPP項(xiàng)目失敗案例中總結(jié)歸納出13種風(fēng)險(xiǎn)因素，包括法律變更風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)等。并且指出各種風(fēng)險(xiǎn)之間存在關(guān)聯(lián)性，部分風(fēng)險(xiǎn)能夠引起其他一系列風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，例如市場需求變化、決策失誤、政治反對(duì)等都可能造成政府違約，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，致使公私雙方合作出現(xiàn)問題。同時(shí)如何將不同類型的風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體之間進(jìn)行分配也尚未得到統(tǒng)一的規(guī)定。原則上說，特定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給最能夠影響風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的那方以使得該風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的危害最小化，然而在實(shí)際分配過程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨(dú)享和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的心理下，很難考慮到對(duì)方以及整體的利益，將原本以合作共贏為目標(biāo)的PPP模式變?yōu)橐环N零和博弈。
2.5多元主體與多頭監(jiān)管
我國目前對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管由政府行政主管部門進(jìn)行。一個(gè)PPP項(xiàng)目往往由多個(gè)部門分領(lǐng)域分階段進(jìn)行監(jiān)管。例如立項(xiàng)審批一般由發(fā)改委負(fù)責(zé)，招投標(biāo)與建設(shè)過程由建設(shè)主管部門監(jiān)管，此外安全監(jiān)督部門、物價(jià)部門等也參與PPP項(xiàng)目的監(jiān)管活動(dòng)。存在多重監(jiān)管、監(jiān)管權(quán)分散、監(jiān)管不到位的局面。海綿城市建設(shè)項(xiàng)目具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、跨部門、跨領(lǐng)域，往往是眾多碎片化項(xiàng)目的集合，更是對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管提出了更高的要求。
當(dāng)前PPP模式監(jiān)管機(jī)制的問題主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是監(jiān)管主體不夠明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立性，監(jiān)管的專業(yè)性不強(qiáng)，我國法律也沒有對(duì)各個(gè)部門監(jiān)管的資格、范圍、標(biāo)準(zhǔn)有清晰的界定。二是政府監(jiān)管權(quán)分散，監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)調(diào)，造成行政成本增加，監(jiān)管效率低下。三是政府自身角色不明確，同時(shí)作為PPP項(xiàng)目的決策者、參與者與監(jiān)督者，自身定位不清晰，往往由于角色混亂導(dǎo)致職能偏離。四是社會(huì)監(jiān)督的參與度不高，缺乏代表社會(huì)公眾利益的第三方機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格等利益訴求缺乏溝通和響應(yīng)渠道。
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