圖為海綿城市水的循環(huán)收集和利用示意圖
“海綿城市建設(shè)是一項非常復雜又非常系統(tǒng)的大工程，具有高復雜性、項目條件不清晰、投資額巨大等特點，因此地方政府在組織這項工程的時候會遇到諸多挑戰(zhàn)。” 住建部建設(shè)司水務(wù)處副處長牛璋彬日前公開表示。
那么，海綿城市目前在地方試點中，哪些問題已開始顯現(xiàn)，政企雙方在海綿城市建設(shè)中的可行模式是什么？
“灰色的”還是“綠色的”？
不少海綿城市試點建設(shè)規(guī)劃中“以灰代綠”，缺乏全局性、系統(tǒng)性的研究和分析，忽略了“自然積存、自然滲透、自然凈化”的理念
2015年4月，16個海綿城市試點名單出爐之后，與之相關(guān)的基建、綠化、環(huán)保等領(lǐng)域企業(yè)，開始尋求合作機會。然而，有業(yè)內(nèi)人士表示，由于不同地區(qū)、不同部門對海綿城市的理解不同，有些地方甚至連出發(fā)點都有失偏頗，導致相關(guān)企業(yè)與試點城市的溝通并不順利。
“我們曾與某試點城市討論過關(guān)于海綿城市建設(shè)的話題，也報名表示有意參加試點建設(shè)。但后來的情況是，專業(yè)環(huán)保公司的優(yōu)勢并沒有太大作用。”博天環(huán)境集團高級副總裁李璐說。
她介紹說，與博天環(huán)境接觸的城市在海綿城市建設(shè)上進度非?？?，確定了PPP合作模式后，政府只用了一個多月的時間就確定了執(zhí)行單位。但是按照當?shù)卣镜慕ㄔO(shè)方案來看，將這一海綿城市項目單純地視為一個基礎(chǔ)建設(shè)項目，沒有經(jīng)過系統(tǒng)、科學論證。而在合作伙伴選擇上，當?shù)卣哺⒅刭Y金，缺乏對合作伙伴專業(yè)能力的考量。
“從海綿城市的建設(shè)環(huán)節(jié)來看，主要分為滲、滯、蓄、凈、用、排等6個方面。其中滲、滯兩個環(huán)節(jié)主要是對建筑、道路、廣場、綠地等公用市政基礎(chǔ)設(shè)施進行相關(guān)改造，也是我們通常提及‘灰色’的部分。后面四個環(huán)節(jié)則都是‘綠色’部分。”李璐介紹說，“灰色”是市政建設(shè)方面相對輕車熟路的部分，但“綠色”才是海綿城市能發(fā)揮功用的精髓所在。當一座城市的海綿城市規(guī)劃是以“灰”為主時，并不適合專業(yè)的環(huán)保公司參與。
海綿城市倡導者、反城鄉(xiāng)硬化運動發(fā)起人劉波認為，不少試點城市在建設(shè)規(guī)劃中“以灰代綠”，缺乏全局性、系統(tǒng)性的研究和分析。地方很多參與規(guī)劃設(shè)計的人員是做“灰色”工程出身的，不能系統(tǒng)全面地了解海綿城市。有的海綿城市試點的規(guī)劃設(shè)計僅為當?shù)匾黄瑓^(qū)域，區(qū)域外的地方仍然做傳統(tǒng)的灰色規(guī)劃方案。
劉波曾撰文指出：由于我國粗放的全硬化、“攤大餅”城鄉(xiāng)發(fā)展方式和流域性、區(qū)域性城鄉(xiāng)雨洪快排模式，導致我國工程技術(shù)界“灰色思想”根深蒂固，綠色生態(tài)排水理念及技術(shù)體系沒有真正確立。“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市建設(shè)思想還沒有得到貫徹執(zhí)行，灰色方案的建設(shè)工程增量不減。
“協(xié)同作戰(zhàn)”遭遇“部門利益沖突”
海綿城市建設(shè)要實現(xiàn)流域性和區(qū)域性的生態(tài)修復目標，就要建立起流域管理行政體制和流域環(huán)境對話、協(xié)同機制
“海綿城市建設(shè)是個系統(tǒng)工程，需要各環(huán)節(jié)都做到位才能發(fā)揮效用。而小區(qū)域內(nèi)的海綿城市建設(shè)就像治理細胞的病變，如果不能調(diào)理好整個機體，治理好一個細胞也沒用。”劉波說。
他認為，在海綿城市建設(shè)中，住建、水利、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保、海洋等所有涉水的部門，都要按照海綿城市倡導的低影響開發(fā)理念進行規(guī)劃。但我國涉水管理存在“九龍治水”的問題，多頭管理導致一些地方涉水行政能力低下。
在這樣的情況下，海綿城市建設(shè)要實現(xiàn)流域性和區(qū)域性的生態(tài)修復目標，必須要打破“部門利益”與“行政區(qū)劃”錯綜復雜的條塊關(guān)系。只有建立起流域管理行政體制和流域環(huán)境對話、協(xié)同機制，才有可能提高地方政府的涉水行政效能。
李璐也認為，海綿城市建設(shè)涉及城市規(guī)劃、市政水利施工、園林生態(tài)修復、污水處理、管道及機泵制造等領(lǐng)域，是綜合性的生態(tài)系統(tǒng)工程，一定要有系統(tǒng)、科學的論證。這就需要地方政府做到“規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)”，否則可能出現(xiàn)竣工不久，就再給馬路“開膛破肚”的情況。
然而，系統(tǒng)論證、協(xié)同作戰(zhàn)在實踐中卻并不容易。北京大學景觀設(shè)計學研究院副院長李迪華認為，問題的癥結(jié)在于“部門利益沖突”。
北京大學研究團隊曾在2007年做過完整、系統(tǒng)的北京區(qū)域水系統(tǒng)分析，研究結(jié)果和規(guī)劃建議曾通過各種方式遞交給了北京市規(guī)劃部門，其中很重要的內(nèi)容就是重點地區(qū)的蓄水、排水規(guī)劃，但這些觀點、方案未被采納。
李迪華舉例說明，北京的城市綠化帶高出城市地表面，這樣的規(guī)劃可以保護綠化苗木，但使綠地損失了排洪蓄水功能，埋下了隱患。他們曾建議北京把綠地打開，這是城市最好的排洪設(shè)施，但是受到了來自綠化部門巨大的阻礙。
“類似的部門利益沖突在項目中經(jīng)常遇到，而各部門之間的信息不公開給海綿城市建設(shè)帶來了更大困難。因為海綿城市建設(shè)需要進行精準的技術(shù)評估運算，這要以各部門的基礎(chǔ)資料為依據(jù)，但這些資料在大多數(shù)城市都是不公開的，或者需要用昂貴的價格購買。”李迪華介紹說。
萬億“蛋糕”如何切？
政企合作的可行模式是將海綿城市的建設(shè)理念、手段和標準，融入?yún)^(qū)域土地開發(fā)、舊城改造等收益性強的城市開發(fā)項目中
“海綿城市”不僅是一個綠色建設(shè)的理念，更是一塊“大蛋糕”，為環(huán)保等各領(lǐng)域的企業(yè)帶來了巨大商機。據(jù)了解，全國將在16個城市開展試點，試點建設(shè)面積450多平方公里，計劃3年內(nèi)投資865億元。按此計算，建設(shè)海綿城市每平方公里投資約1.9億元。
李迪華表示，海綿城市建設(shè)使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從過去的“將就”到現(xiàn)在的“精致”，會產(chǎn)生巨大的市場需求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》為海綿城市建設(shè)制定了路線圖，在2020年前，將有6000平方公里～8000平方公里的面積需要建設(shè)，投資需1.14萬億元～1.52萬億元。
“蛋糕”很大，但是地方政府和企業(yè)如何“切好蛋糕”？
李璐表示，國家現(xiàn)在鼓勵采用PPP模式，海綿城市建設(shè)中對采用PPP模式的城市在原有補貼基礎(chǔ)上還給予補助基數(shù)10%的獎勵，可謂條件優(yōu)厚。
PPP模式的核心是政府和社會資本建立利益共享和風險共擔的長期合作關(guān)系。從海綿城市的建設(shè)情況來看，“滲、滯”兩個環(huán)節(jié)中涉及的內(nèi)容很難形成這種合作關(guān)系，易造成國家和地方財政補貼的傾斜。后面“蓄、凈、用、排”4個環(huán)節(jié)更加適合社會資本的進入，但資金壓力比較大，盈利模式不清晰，會使很多社會資本持觀望態(tài)度。
因此，李璐認為，海綿城市建設(shè)并不會帶來直接的投資回報，采用PPP模式的海綿城市項目，需要有些盈利性項目打包進來，以保證項目的總體收益。“我們認為未來可行的模式是，將海綿城市的建設(shè)理念、手段和標準融入?yún)^(qū)域土地開發(fā)、舊城改造等收益性強的城市開發(fā)項目中，這樣就可實現(xiàn)海綿城市的總體目標，同時也提升了所開發(fā)區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、標準、檔次，實現(xiàn)良性循環(huán)。”她說。
劉波則強調(diào)，地方政府在實施海綿城市項目的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮民間資本的專業(yè)性和市場性作用，而對于行政力量掌控的這部分資金，要進行嚴格審計。特別是對海綿城市的資金流向，要有嚴格監(jiān)管。
觀點
在海綿城市的建設(shè)中，各地方政府要先把規(guī)劃做好，體現(xiàn)針對性，摸清本底、找準問題、明確目標后再布局項目。在引入社會資本時，所選的社會資本需要有統(tǒng)籌建設(shè)海綿城市的方案、思路和能力。
——住建部建設(shè)司水務(wù)處副處長 牛璋彬
中央在制定海綿城市資金支持政策時，考慮的是以此形成政策導向。然而不少地方政府考慮的仍是先把項目攬下來，拿到中央資金。但對于這筆錢怎么花、如何持續(xù)獲得資金支持、怎樣通過考核并不明確。
——君合律所事務(wù)所合伙人 劉世堅
我國目前“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市建設(shè)理念還沒有得到貫徹執(zhí)行，灰色方案的建設(shè)工程增量不減。
——海綿城市倡導者、反城鄉(xiāng)硬化運動發(fā)起人 劉波
海綿城市建設(shè)需要進行精準的技術(shù)評估運算，要以各部門的基礎(chǔ)資料為依據(jù)，而各部門之間的信息不公開給這帶來了較大困難。
——北京大學景觀設(shè)計研究院副院長 李迪華
海綿城市建設(shè)不會帶來直接的投資回報，采用PPP模式需要有些盈利性項目打包進來，以保證項目的總體收益。
——博天環(huán)境集團高級副總裁 李璐
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