這兩年每逢夏季，國內(nèi)不少城市就會出現(xiàn)“海景房”，無法在短時間內(nèi)將雨水通過下水管道排出，成為公眾熱議的一大問題。
其實近年來，下水道建設(shè)越來越受到高層重視。2013年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，《意見》明確了當(dāng)前加快城市基礎(chǔ)設(shè)施升級改造的重點任務(wù)，其中就有“加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)建設(shè)和改造”的內(nèi)容，同時還提到要開展城市地下綜合管廊試點。也正是在這個《意見》中，還提到了要加強城市排水防澇防洪設(shè)施建設(shè)，解決城市積水內(nèi)澇問題。而在李克強總理7月28日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，更是明確指出要部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)，擴大公共產(chǎn)品供給、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
為什么地下管廊問題在過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)不受重視？
首先，也是最為重要的原因在于，地下管廊建設(shè)對于地方政府來說，更多是投入，而非收益。眾所周知，在過去的十多年時間里，中國地方政府形成了以土地出讓金為主要收入的土地財政模式。在這個模式下，地方政府的重要任務(wù)就是把土地以盡可能高的價格轉(zhuǎn)讓出去——而且是以最小成本的方式轉(zhuǎn)讓出去，這樣一來地方政府就能夠獲得盡可能高的收入。毫無疑問，高標準的地下管廊建設(shè)需要耗費不少成本。以2010年上海世博園區(qū)的地下管廊為例，長約6.6 公里的“共同管溝”投資高達約17億元，折合每公里2.58億元。如此高昂的成本并不是每個城市都能承擔(dān)的，同時這還意味著地方政府當(dāng)期收入減少。在絕大多數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的任期都很短的前提下，地方政府不考慮地下管廊建設(shè)也就可以理解。
其次，地下管廊建設(shè)中的管理問題也可能是導(dǎo)致建設(shè)滯后的一個因素。還是以上海世博會的地下管廊“共同管溝”為例，所謂“共同管溝”，是指在地下挖掘隧道，將原本各自單獨埋設(shè)的水、電、氣等各類市政管線集中放置在同一條地下隧道里，隧道同時留出供檢修人員行走的通道。管線入共同管溝后，每根管線都會注明所屬單位，萬一哪根管線出了故障，只要打開接點處的井蓋，便能立即查找到所屬管線的所在位置，直接施工，能夠避免由于埋設(shè)或維修而導(dǎo)致道路多次開挖的麻煩。但正是因為“共同管溝”包括了電力、電信、有線電視、給排水、交通信號等涉及多個不同部門的管線，因此協(xié)調(diào)不同部門之間的利益也就格外復(fù)雜：誰來出資？管理費用誰來支付？分攤費用的標準又是如何？利益之間的協(xié)調(diào)和溝通問題使得不少城市的管廊建設(shè)進展緩慢，甚至在不少地區(qū)還出現(xiàn)了在有地下管廊之后，有機構(gòu)卻另起爐灶挖埋管線的現(xiàn)象發(fā)生。
要讓地下管廊建設(shè)得以可持續(xù)，以上兩個問題必須要面對，總而言之就是要解決錢從哪里來，費用如何承擔(dān)的問題。對此，不妨借鑒此前在高速公路建設(shè)上的經(jīng)驗。中國的高速公路之所以能夠在短短十余年時間里后來居上成為世界通車里程最多的國家，無非是采用了“貸款修路、收費還貸”的融資模式，從而解決了“錢從哪里來、費用如何承擔(dān)”的問題，即通過銀行貸款獲得建設(shè)用資金，通過通行費收入來維持經(jīng)費日常運營。
地下管廊建設(shè)也可以嘗試這種模式。在以往的建設(shè)過程中，地下管廊設(shè)施的絕大部分資金都是來自于財政撥款，這既給地方財政造成巨大的財政壓力，同時還導(dǎo)致了財政不公等問題。與財政壓力不同，財政不公則是指政府財政巨資投入建設(shè)的地下管廊設(shè)施只是在極少部分區(qū)域內(nèi)使用，對其他地區(qū)的居民來說并不公平，就像上海在世博園建設(shè)的“共同管溝”，政府巨資投入但并未讓更多居民受益。
事實上，現(xiàn)在城市居民也一直為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施付費，水、電、煤氣、通訊等一切服務(wù)都需要付費，如果市民欠費就會被有關(guān)部門停止服務(wù)。當(dāng)然，這種收費只是發(fā)生在消費者和市政供應(yīng)商之間，并不是供應(yīng)商和供應(yīng)商之間。而地下管廊建設(shè)的費用，盡管表面上是發(fā)生在不同供應(yīng)商之間，但最終的成本還是由所有的市民來承擔(dān)。因此，現(xiàn)在缺乏的并不是要不要收費，而是如何收費、利益如何協(xié)調(diào)等。而且從根本上來說，因為規(guī)模效應(yīng)之故，地下管廊一旦建成，各大市政供應(yīng)商所需要支出的成本會比此前各自為政時更低。
如果解決了“費用如何承擔(dān)”問題，那就會有機構(gòu)愿意為地下管廊基礎(chǔ)設(shè)施投資，李嘉誠在歐洲的投資就是一個佐證。我們注意到，李嘉誠在內(nèi)地的資產(chǎn)絕大部分是不動產(chǎn)，而其在歐洲投資的范圍則是水、電、煤等看起來像是非營利的傳統(tǒng)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施。很顯然，李嘉誠在投資歐洲之前應(yīng)該計算過投資回報等問題，因為市民要為這些公共服務(wù)付費——只要城市還存在，那么就會有市政設(shè)施。盡管這些投資不像幾年前房地產(chǎn)那樣的高回報，但是持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流也不失為一種安全的投資。
一個可以確定的事實是，今后幾年中國經(jīng)濟不會再像幾年前一樣持續(xù)兩位數(shù)的高速增長，各種資本也會逐步降低其投資回報率，在此情況下，具有穩(wěn)定回報的市政基礎(chǔ)設(shè)施就可能會成為很多資本的選擇。只要地方政府能夠在投融資渠道上進行創(chuàng)新，就像國務(wù)院常務(wù)會議所指出的特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，那就會有社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理。
也正是如此，我們就不難理解國務(wù)院對地下管廊建設(shè)的初衷，地下綜合管廊不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，提高城市綜合承載能力，還可以帶動有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。
（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡）
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