《國務院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》）的頒布，標志著環(huán)境污染第三方治理在國家層面基本達成共識。積極推進第三方治理，將進一步發(fā)揮環(huán)保領域市場機制重要作用，提高環(huán)境污染防治水平，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
筆者認為，圍繞環(huán)境污染第三方治理，當前有3個問題急需理順。
問題一：第三方治理是新生事物嗎？
目前，有觀點認為，環(huán)境污染第三方治理是一種新模式。筆者對此并不認同。其實，第三方治理模式早已進入不同領域。
委托專業(yè)公司幫助工業(yè)企業(yè)開展治理在20世紀90年代已在全國不少地方推行，江蘇省很多地方工業(yè)園區(qū)及企業(yè)的治理設施“十二五”期間甚至更早就已委托給第三方統(tǒng)一建設運營；2002年建設部就出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，催生了城鎮(zhèn)生活污染治理領域BOT、BT、TOT等各種模式；近幾年對農(nóng)業(yè)面源污染的重視、農(nóng)村連片整治等工作的推行，也使得農(nóng)村生活污水、畜禽養(yǎng)殖污染等開始委托專業(yè)公司治理，比如江蘇省太湖流域很多區(qū)縣將農(nóng)村生活污水委托給一家或幾家公司建設和運營，常州市武進區(qū)前兩年就開始試行畜禽養(yǎng)殖廢棄物分散收集集中處置的設施委托給由第三方治理公司統(tǒng)一建設和運營。
春江水暖鴨先知，地方的實踐早已領先于國家政策層面。準確定位、區(qū)別對待，將影響到國家今后政策走向及不同地區(qū)的差別化要求。因此，不能簡單地給第三方治理貼上新標簽，而應該在新的形勢下，賦予第三方治理更多新的內(nèi)涵和要求，明確不同發(fā)展階段的要求。
筆者認為，從廣義來看，第三方應該是除政府和排污單位外，所有有志于環(huán)保事業(yè)的企事業(yè)單位、社會團體、環(huán)保組織和公民。治理不僅單純指的是環(huán)境污染的治理工作，還包括其他各類環(huán)保相關(guān)事務以及環(huán)保行為。第三方治理的使命不僅要推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，更要在不久的將來實現(xiàn)中國環(huán)保治理結(jié)構(gòu)的根本性扭轉(zhuǎn)，建立一個政府、企業(yè)和第三方治理三足鼎立的新格局，才能真正實現(xiàn)全民參與，環(huán)境污染和生態(tài)破壞才能得到根治。
從狹義來看，立足于環(huán)境污染的第三方治理要順應不同地區(qū)不同發(fā)展階段要求。在發(fā)達地區(qū)，第三方治理已經(jīng)步入成熟期，政府應該更多地承擔起提供良好環(huán)境公共服務的責任。第三方治理的重點應該是政府加大投入，購買環(huán)境服務，提高環(huán)境質(zhì)量。在欠發(fā)達地區(qū)，第三方治理正處于起步階段，可能更關(guān)注的是如何吸引社會資本進入，創(chuàng)建良好的市場環(huán)境，尤其要注意總結(jié)吸取其他地區(qū)已有的經(jīng)驗教訓，少走彎路。
問題二：第三方治理能否藥到病除？
《意見》出臺，各方好評如潮。但這一藥方能否對癥下藥，藥到病除？
以江蘇為例，早在“十五”期間，江蘇省就推行城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)園區(qū)污水處理廠等第三方建設運營，配套建立了“排污者付費、第三方治理”的機制，污水處理費提高到保本有利的水平。同時，建立了《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)招標投標制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)臨時接管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營市場退出制度》、《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運行管理考核標準》、《江蘇省污水集中處理設施環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》等多項制度，從強化責任、規(guī)范市場行為、深化價格與收費等多方位加強監(jiān)管。
這些機制和制度的建立確實對污水處理設施的大規(guī)模建設和運營管理水平的提高起到了巨大的推進作用，但是超標排污情況還是屢禁不止。10多年下來，依舊面臨著源頭控制如何到位、污水處理工藝設計是否合理、廠網(wǎng)如何匹配、監(jiān)管體系是否健全以及第三方的違法逐利行為如何遏制等一系列難題。
老問題尚未解決，新課題又接踵而至。例如，隨著排放標準的不斷提高，一些城鎮(zhèn)污水處理廠出現(xiàn)因無法控制工業(yè)企業(yè)高負荷的廢水沖擊而不能穩(wěn)定達標的情況，繼而提出要分質(zhì)分類處理廢水，這將涉及到調(diào)整地區(qū)的污水處理規(guī)劃、工業(yè)布局乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等重大問題。不少地區(qū)還出現(xiàn)了政府組建國資企業(yè)統(tǒng)一回購以前委托給民營企業(yè)建設運營的城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施的現(xiàn)象。記得10多年前一位民營企業(yè)家曾經(jīng)說過“BOT是先驅(qū)還是先烈”，其實這種擔憂至今依然存在。
筆者認為，解決這一問題的關(guān)鍵，在于深入推進簡政放權(quán)，加快構(gòu)建政府、企業(yè)和第三方治理的三足鼎立。
簡政放權(quán)，不僅是管理權(quán)限從上級部門下放到下級部門，更重要的是將政府現(xiàn)有權(quán)力合理地轉(zhuǎn)移和配置給市場和公眾，讓專業(yè)機構(gòu)幫助政府和企業(yè)做好微觀的具體事務，讓公眾成為環(huán)保監(jiān)管的“第三只眼”。
要盡量縮小行業(yè)主管部門直接管理的范圍和內(nèi)容，比如，企業(yè)日常自測、委托監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測等環(huán)境監(jiān)測，一般項目的環(huán)境影響評價、環(huán)境統(tǒng)計、排污申報等環(huán)境管理，以及企業(yè)、城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作均可委托給第三方機構(gòu)開展，只要報主管部門備案即可。
只有放權(quán)，才能簡政，才能增效，才能真正推動第三方治理的蓬勃發(fā)展。但是，簡政放權(quán)需要破釜沉舟的決心和勇氣。
問題三：第三方治理動了誰的奶酪？
當前中國環(huán)境污染治理領域已形成了一個龐大的市場，很多地方城鎮(zhèn)污水、工業(yè)廢水、垃圾焚燒、污泥處置等傳統(tǒng)領域市場分割已基本或接近完成，大氣、土壤、農(nóng)業(yè)面源污染等治理領域正群雄逐鹿、大浪淘沙?！兑庖姟返膶嵤瑥膰覍用娲罅ν七M市場競爭，打破行業(yè)地區(qū)割據(jù)，加大政策資金等扶持，將會再次攪動江湖，誰的奶酪將會變化？
毋庸置疑，排污企業(yè)、環(huán)保公司、相關(guān)事業(yè)單位乃至公眾，都將在這一輪重大變化中有所作為。但筆者以為，要做好第三方治理， 關(guān)鍵要明確政府的角色定位。政府重心必須轉(zhuǎn)變，把原來運動員、教練員的角色交還給市場，甚至可以把部分裁判員的權(quán)利讓渡給公眾。因此，政府主管部門將面臨體制變革、職能調(diào)整、權(quán)力轉(zhuǎn)移、責任明晰等諸多考驗。
十八屆三中全會《決定》明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年12月12日，李克強總理在國務院常務會議上的講話指出，在新形勢下，“政府推動經(jīng)濟發(fā)展不能過分依賴財政和貨幣政策進行‘強刺激’，但卻須不時對行政管理體制改革進行‘強推動’，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合，更大激發(fā)市場活力，更多釋放改革紅利”。這一講話闡明了只有通過政府職能全面轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型的政府與市場、政府與社會關(guān)系，才會釋放和激發(fā)市場和社會蘊含的巨大活力。
在環(huán)保領域，政府要自我革命，把自己多占的“奶酪”分出去，還給市場和社會，讓市場在資源配置中發(fā)揮舉足輕重的作用。同時，政府還要制定好規(guī)則，及時彌補市場缺陷，做好引導、服務和監(jiān)督工作。在放權(quán)的同時，還應在第三方治理市場失靈的地方有所作為。
首先，完善宏觀調(diào)控職能，做好“引導員”。科學規(guī)劃并及時公布，使企業(yè)和第三方治理機構(gòu)能清楚所在地區(qū)的近遠期產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)布局和環(huán)境保護等目標要求，根據(jù)需求決定環(huán)保對策。建立健全反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本、市場供求狀況等的資源環(huán)境價格體系，用價格機制促進企業(yè)的利益最大化動機與企業(yè)的環(huán)境責任有機結(jié)合，引導企業(yè)和第三方機構(gòu)選擇最適宜的方式治理環(huán)境污染。制定好各項標準、規(guī)章制度、管理辦法等，規(guī)范圍繞第三方治理的各種行為，引導其健康良性發(fā)展。
其次，完善社會服務職能，做好“服務員”。健全科學的環(huán)境監(jiān)測體系和信息公開制度，確保說清排污總量和環(huán)境質(zhì)量，確保雙方能夠以盡可能低的成本，準確、及時獲得市場價格、技術(shù)能力、經(jīng)營狀況和資質(zhì)信用等信息。培育好第三方治理機構(gòu)，建立準入制度、備案制度、信用體系，健全優(yōu)勝劣汰機制。加大財政投入，政府要采取服務外包的方式，購買優(yōu)良的環(huán)境公共產(chǎn)品，提供給公眾。
最后，完善監(jiān)管職能，做好“裁判員”。建立健全有關(guān)法律法規(guī)體系，營造依法行政的良好環(huán)境，保障第三方治理市場的穩(wěn)定與安全。明確市場監(jiān)管，對違法排污、違規(guī)交易、謊報信息等行為，查處頻次與范圍要足夠大，懲罰要足夠嚴。要加強對第三方機構(gòu)檢查，一旦發(fā)生違法違規(guī)現(xiàn)象，就清理出市場。建立合理的退出機制，以環(huán)境質(zhì)量作為衡量危害公共利益、公共安全情形的主要依據(jù)，讓民營資本能安心進入市場，保護第三方治理的積極性。
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