為深化政府采購制度改革，適應推進政府購買服務、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等工作需要，財政部近日發(fā)布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（簡稱《磋商辦法》）和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（簡稱《PPP辦法》）。
《磋商辦法》主要適用于政府購買服務項目，市場競爭不充分的科研項目以及需要扶持的科技成果轉化項目等5種情形。《PPP辦法》主要適用于PPP項目實施機構（采購人）選擇合作社會資本（供應商）的情形。
財政部國庫司（政府采購管理辦公室）有關負責人表示，競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設計，就是為了在需求完整、明確的基礎上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質量、價格、效率”的統(tǒng)一。
中國人民大學法學院副院長、中國人民大學金融創(chuàng)新與風險治理研究中心籌建負責人楊東對記者表示，“競爭性磋商采購方式”代表了一種趨勢，具有積極意義。
以競爭性磋商推廣PPP
目前我國政府采購法規(guī)定的政府采購方式包括：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。
北京市遼海律師事務所主任谷遼海常年關注政府采購，他對記者表示，今后若干年時間里，各級政府的許多公共服務設施會繼續(xù)吸引社會資本進入，比如公路、橋梁等，而且也會繼續(xù)有社會資本投資建設然后進行收費管理，比如城市供水，供電、供熱、供氣等，但政府如何與社會資本進行合作，怎樣促進產業(yè)發(fā)展，必然涉及到政府采購方式的選擇問題。
從目前地方政府披露的項目看，2015年PPP投資主要集中在軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設、生態(tài)環(huán)境治理、網管改造等領域。然而，在目前的PPP項目中，特許經營權授予方式除了招投標，還有拍賣、競爭性談判、直接授予等，但仍以招投標為主。
一位不愿透露姓名的業(yè)內專家對記者表示，只有風險比較清晰的項目才適合招投標。其他項目中，政府需求往往很模糊，少不了漫長的磋商，因此，應當增加競爭性談判比例。“《PPP辦法》中倡導‘采購結果確認前的談判’，更重視締約過程的溝通，也是在這方面做了補充。”
對于2014年2月1日開始施行的《政府采購非招標采購方式管理辦法》后不到一年，財政部又發(fā)布《磋商辦法》和《PPP辦法》，楊東認為，這表明了“政府采購競爭性磋商”這一新生事物的特定用途。同時也可以看出，這是為了推進政府采購服務以及推廣PPP模式而進行的制度創(chuàng)新。
上述不愿具名的專家也認為，競爭性磋商這個適應當前大量政府服務采購需求、PPP合作模式推廣要求的新模式，是在此前其他采購方式經驗基礎上的制度優(yōu)化。
記者在采訪中了解到，相關創(chuàng)新還有很多：對于技術復雜、專業(yè)性強的政府采購項目，評審專家中還應當包含1名法律專家，這在政府購買服務、PPP、科技創(chuàng)新扶持、技術復雜的專用設備等項目采購中，將具有較高可操作性和適用性。今后，大量PPP項目都會通過競爭性磋商方式，在政府與投資人之間形成良性互動。
按照《政府采購法》，公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價是5種既有采購方式，競爭性磋商的產生，來源于《政府采購法》第二十六條第一款第六項“國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。這意味著，目前已經有了6種“有名”的采購方式，而且《政府采購法》已經為未來的第七種、第八種以至更多方式預留了空間。
《政府采購法》亟須完善
目前，省級地方政府披露的2015年PPP項目計劃投資總額已經超過1萬億元。其中，云南、青海、江西、河南等省份的投資額均超過千億元，福建省首批122個試點項目的投資總額達2247億元。但是地方融資平臺清理也在客觀上使得各地基建資金壓力增大。因此，引入民間資本大力發(fā)展PPP，已經成為地方政府的較好選擇，實際上，這也成為今年大多數地方政府的重點工作之一。
然而，在發(fā)展PPP過程中，《招標投標法》、《政府采購法》仍是繞不開的話題。
谷遼海認為，民間資本進入公共采購項目，要考慮到如何確保信息透明、競爭充分、機會公平、防止腐敗，以及如何選擇物有所值的產品或服務，怎樣才能使所有符合條件的納稅人都有平等參與機會，這些都呼喚著《政府采購法》的進一步完善。
谷遼海介紹說，《政府采購法》雖然規(guī)定了貨物、服務和工程項目的采購方式，但沒有明確不同采購方式的使用條件及采購程序。通常情況下，貨物和工程采購，與服務采購之間是不同的?！墩少彿ā窙]有為服務采購提出專門的采購程序。服務采購標的不同于貨物和工程采購，它通常涉及無形商品的供應，質量和精確內容可能難以完全量化。服務的確切質量可能要視供應商的技術和專門知識而定。而在貨物和工程采購中，貨物和工程價格是評審的主要標準，但在服務采購評審和選擇過程中，人們往往并不把服務價格看作是與供應商素質和能力同樣重要的因素?；谶@些差異，為了獲取物有所值的某些公共服務，《政府采購法》很需要作出專門規(guī)定。
谷遼海表示，財政部倡導競爭性磋商采購方式有一定積極意義，但《磋商辦法》和《PPP辦法》還需要認真對接，增強實踐中的可操作性。PPP采購項目涉及到政府各職能部門，單一部門的行政規(guī)章很難在各部門得到統(tǒng)一有效執(zhí)行，“如果不在國家法律或行政法規(guī)層面上進行規(guī)范，可能不會有大量社會資本進入公共服務項目”。
“實際上，我國《招標投標法》所規(guī)定的邀請招標、《政府采購法》所規(guī)定的邀請招標和競爭性談判、我國《招標投標法實施條例》所規(guī)定的兩階段招標等采購工具，都完全適用于服務方面的采購標的。”谷遼海認為，早在20多年前，聯(lián)合國國際貿易法委員會就曾指出，競爭性談判、兩階段招標、邀請招標的采購工具，雖然名稱各異，但使用條件大同小異，各采購工具都載有促進競爭、客觀和透明度的程序。
谷遼海提醒說，“上述采購方法有一個共同點，即采購部門可與供應商進行談判，以確定技術規(guī)范與合同條款，如果國家立法已經選擇了其中某一采購工具，就不一定需把3種方法都寫入其采購法內，過多的采購方法會讓人們無所適從，反而不利于普法和學習掌握，也不利于執(zhí)法。”
“物有所值”如何量化
競爭性磋商采購方式明確倡導“物有所值”（VFM）。事實上，所謂“物有所值”評價，包括定性評價和定量評價兩個方面，前者主要關注PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否增加供給、規(guī)避風險、提高效率等，后者主要通過把整個項目周期的政府支出現(xiàn)值與傳統(tǒng)模式下公共部門的支出進行比較，以確定“物有所值”的量。
英國最早將“物有所值”引入公共基礎設施項目采購模式比選并加以完善，最終形成了評估指南。目前，加拿大、澳大利亞、韓國、日本等國也都加以采用。
對此，大岳咨詢總經理金永祥曾撰文指出：“物有所值套在國內項目上不現(xiàn)實。我國法制不健全，政府與國有企業(yè)的邊界模糊。另外，只考察現(xiàn)金流，忽略了環(huán)境效益、公眾福利，也是不對的。”金永祥認為，與傳統(tǒng)體制相比，PPP模式能夠提高服務質量和運營效率，但也有新增成本，包括政府體制改革、項目市場化產生的新風險，以及新增交易及監(jiān)管成本，核算起來難度很大。
一位投資人士對記者表示，“部門規(guī)章制度不可盲目依賴，關鍵還是要實事求是，因地制宜。無論是競爭性磋商還是招投標，執(zhí)行不好都可能流于形式。關鍵是看誰用，以及想不想真正選出好的投資。在‘物有所值’方面，我們才剛剛起步。”
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