2014年，PPP成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞，曾經(jīng)默默安于一隅的環(huán)保產(chǎn)業(yè)似乎找到了“痛點(diǎn)”，正蓄勢(shì)待發(fā)。同時(shí)，中央層面和多地層面已陸續(xù)出臺(tái)PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，從政策層面為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航。2015年，這場(chǎng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP盛宴已然拉開(kāi)序幕。
1、政策東風(fēng)迎面而來(lái)
PPP，即Public-Private-Partnership（公共部門(mén)-私人企業(yè)-合作）。其基本涵義是指政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)政府而言，PPP最直接的好處是融資。
PPP模式起源于英國(guó)，在國(guó)內(nèi)最早實(shí)踐于上世紀(jì)八九十年代，地方政府在電力、污水、區(qū)域開(kāi)發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始嘗試這種項(xiàng)目模式。此后，在污水、垃圾處理等項(xiàng)目上，這種模式開(kāi)始被廣泛應(yīng)用。
不過(guò)，PPP模式的內(nèi)涵在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有被重視。“PPP曾被簡(jiǎn)單地看做了一種項(xiàng)目融資的手段。從這個(gè)角度出發(fā)的PPP模式并不利于打破壟斷，社會(huì)資本真正參與到公平競(jìng)爭(zhēng)中去。”北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)。
因此，PPP模式不應(yīng)僅僅理解為拓寬政府的融資渠道。國(guó)內(nèi)多位研究PPP模式的專(zhuān)家指出，實(shí)質(zhì)上，PPP模式更應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，而非簡(jiǎn)單的融資功能。PPP模式重點(diǎn)投資對(duì)象在具有一定收益的公用事業(yè)，這使得政府未來(lái)舉債發(fā)展的焦點(diǎn)在那些沒(méi)有收益的公用事業(yè)。因而，PPP模式的引進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府資源與社會(huì)資本的合作分工。
近年來(lái)，關(guān)于PPP模式發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)陸續(xù)發(fā)布，政策春風(fēng)頻頻吹向環(huán)保行業(yè)——
2010年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資進(jìn)入多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市政公用事業(yè)和政策性住房領(lǐng)域，以及社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)領(lǐng)域等。
2014年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。
12月4日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中包含《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。同日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》，確定了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元。其中污水處理、供水、環(huán)境治理等項(xiàng)目合計(jì)達(dá)到15個(gè)。
有環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)人曾向記者提及，PPP模式在操作中有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，PPP模式?jīng)]有規(guī)范的合同模板可以參考，只能一個(gè)個(gè)項(xiàng)目去談。不過(guò)，就在今年1月，財(cái)政部就規(guī)范PPP合同管理工作發(fā)出通知稱(chēng)，今后政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過(guò)程管理。為規(guī)范PPP合同管理工作，財(cái)政部今后還將研究制定標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等。
2、環(huán)保項(xiàng)目投資額高
環(huán)保市場(chǎng)人士認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)成本低和市場(chǎng)規(guī)模大，都為環(huán)保PPP模式的推廣提供了條件。
據(jù)美國(guó)環(huán)保部門(mén)估算，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)成本，私營(yíng)企業(yè)要比公共部門(mén)低10%至20%。世界銀行曾根據(jù)潛在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、設(shè)施所提供服務(wù)的消費(fèi)特點(diǎn)、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標(biāo)，定量分析了城市污水和垃圾處理相關(guān)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化能力指數(shù)。
同時(shí)，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，污染治理投資占GDP的比例達(dá)2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。過(guò)去10年，中國(guó)這個(gè)比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。行業(yè)分析指出，以2013年中國(guó)GDP為56萬(wàn)億元為例，如果這一比例達(dá)到2%，污染治理投資可以超過(guò)1萬(wàn)億元。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場(chǎng)，為PPP發(fā)展帶來(lái)了契機(jī)。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)文一波表示：“當(dāng)下熱門(mén)的PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，實(shí)際上也是在倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革。”
自去年底財(cái)政部公布總投資規(guī)模1800億元的PPP示范項(xiàng)目以來(lái)，今年不少省份已陸續(xù)推出省級(jí)層面的PPP項(xiàng)目。在各省市公布的PPP項(xiàng)目中，盡管環(huán)保類(lèi)所占比例各有輕重，但投資金額都相對(duì)較高。
目前江蘇、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具體PPP項(xiàng)目，其中環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目，包括污水處理、垃圾處理、生態(tài)環(huán)境方面，共計(jì)162個(gè)，總投資約523億元。
162個(gè)項(xiàng)目中，污水處理項(xiàng)目占據(jù)主流，共113個(gè)項(xiàng)目，超三分之一，投資額315多億元，約占總額的60%，是生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目（包括生態(tài)公園、流域治理項(xiàng)目）總投資的2.1倍、垃圾處理項(xiàng)目總投資的5.2倍。
其中，福建省推出的PPP項(xiàng)目都和污水處理相關(guān)，安徽、四川、湖南的污水處理項(xiàng)目都占省內(nèi)項(xiàng)目的六成以上。專(zhuān)家分析認(rèn)為，各地污水處理標(biāo)準(zhǔn)在逐步提升，城市污水處理設(shè)施缺口較大，面臨的資金壓力不小。這些正是各地集中上馬污水處理PPP項(xiàng)目的原因。而《2013年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》顯示，2013年全國(guó)廢水排放量、城鎮(zhèn)生活污水排放量均在增加。
此外，垃圾處理項(xiàng)目共33個(gè)，約占總數(shù)的20%，投資額達(dá)60.46億元，比重約占16%。其中21個(gè)項(xiàng)目出自四川。生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目雖然在數(shù)量上最少，但單個(gè)項(xiàng)目金額驚人：16個(gè)項(xiàng)目總投資額近147億元，平均每個(gè)項(xiàng)目耗資約9.2億元。單筆最大投資額也出現(xiàn)在該領(lǐng)域，安徽省安慶市的石塘湖綜合整治項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資62.6億元。投資33億元的湖南省益陽(yáng)市志溪河、蘭溪河流域治理項(xiàng)目位居第二，僅這兩個(gè)項(xiàng)目投資額就近百億元。
3、熱潮的背后有隱憂(yōu)
目前，已經(jīng)投身PPP運(yùn)營(yíng)模式的環(huán)保上市公司包括碧水源、首創(chuàng)股份、巴安水務(wù)、國(guó)禎環(huán)保、永清環(huán)保等?？梢灶A(yù)期的是，一場(chǎng)環(huán)保PPP盛宴已經(jīng)開(kāi)啟。但多位專(zhuān)家在接受記者采訪時(shí)指出，狂歡之余，應(yīng)居安思危，需關(guān)注PPP模式的潛在問(wèn)題。
“PPP模式真的一勞永逸地解決了所有問(wèn)題？政府應(yīng)用PPP模式的目標(biāo)應(yīng)該是，更好地完成政府治理，以較低的成本為社會(huì)提供優(yōu)良服務(wù)。目前看，PPP模式存在著的潛在問(wèn)題需引起關(guān)注。”對(duì)此，賽迪智庫(kù)副研究員赫榮亮提出三個(gè)觀點(diǎn)。
首先，PPP模式隱藏了供給的真實(shí)成本，警惕地方政府?dāng)U張的二次沖動(dòng)。政府通過(guò)稅費(fèi)收入、債券等支出搞公共產(chǎn)品，增加了政府的負(fù)債總額，而公私合營(yíng)很巧妙地將建設(shè)成本隱藏起來(lái)。在這種情況下，警惕地方政府通過(guò)PPP模式，走表外業(yè)務(wù)，將中央政府已經(jīng)壓下去的基建項(xiàng)目改頭換面，包裝后重新上馬。
其次，PPP項(xiàng)目含糊了公共產(chǎn)品的成本核算，警惕納稅人后續(xù)支出的大幅增長(zhǎng)。PPP突出特點(diǎn)是公共部門(mén)向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，私人部門(mén)向公共部門(mén)提供現(xiàn)金，政府不出錢(qián)，企業(yè)出資金。企業(yè)拿到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，大筆從銀行貸款，這增加了公共產(chǎn)品建設(shè)的資金成本，由于企業(yè)以相當(dāng)?shù)偷淖杂匈Y金撬動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，而最終包括利息在內(nèi)的全部成本來(lái)核算公共產(chǎn)品成本，最終通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成公共產(chǎn)品成本過(guò)高，以表面的微利經(jīng)營(yíng)，掩蓋了企業(yè)暴利本質(zhì)。“因此，必須控制企業(yè)的貸款規(guī)模，要求自有資金進(jìn)行建設(shè)，通過(guò)控制貸款比例來(lái)控制成本。”赫榮亮強(qiáng)調(diào)稱(chēng)。
事實(shí)上，盡管各省紛紛推出一盤(pán)盤(pán)PPP大餐，但目前在具體項(xiàng)目說(shuō)明上普遍仍是藍(lán)圖狀態(tài)，有諸多亟待落實(shí)之處?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在已經(jīng)到來(lái)的2015年，環(huán)保行業(yè)PPP模式的熱度將會(huì)只增不減。不過(guò)，PPP模式是否能推動(dòng)環(huán)保企業(yè)更廣泛更深層次的參與到社會(huì)投資中，值得期許。
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