多位環(huán)境學(xué)者將《環(huán)境保護(hù)法》（下稱環(huán)保法），稱為當(dāng)代中國(guó)執(zhí)行效果最差的法律之一。他們的理由是，從1979年這部法律試行至今32年，中國(guó)環(huán)境非但未得到保護(hù)，反而每況愈下。
1989年，環(huán)保法正式頒行。其后，水、大氣、土壤、海洋、森林等各領(lǐng)域都有了自己的專門法，而位階本應(yīng)在其上的環(huán)保法，作用卻一步步后退、弱化。其原因則在于環(huán)保、國(guó)土、水利、林業(yè)等十余個(gè)國(guó)家部委，以及地方政府間的權(quán)力、利益爭(zhēng)斗，這亦印證了環(huán)境保護(hù)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)棋局中的弱勢(shì)地位。
多年來(lái)，關(guān)于修訂環(huán)保法的呼吁此起彼伏，但實(shí)際進(jìn)展徘徊不前。今年11月初，作為修法中的一個(gè)步驟，環(huán)保法修正草案稿被提交至全國(guó)人大常委會(huì)審閱。盡管前路尚遠(yuǎn)，總算走出實(shí)質(zhì)性的一步。
從草案內(nèi)容看，環(huán)境學(xué)界期待的脫胎換骨般的改造并未實(shí)現(xiàn)。盡管如此，修法過(guò)程仍體現(xiàn)出眾多亮點(diǎn)，并給未來(lái)的繼續(xù)修訂留下了空間。
22年修訂難產(chǎn)
2011年初，距離本屆人大換屆只剩兩年多的時(shí)間，環(huán)境學(xué)者對(duì)環(huán)保法近期修訂原本已不抱過(guò)高期望。但此時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)宣布，該法修訂列入2011年度立法計(jì)劃。
一位環(huán)保部人士告訴財(cái)新《新世紀(jì)》，2011年1月，全國(guó)人大環(huán)資委召開了環(huán)保法修改工作啟動(dòng)會(huì)，同時(shí)正式委托環(huán)保部起草修改草案部門建議稿，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等八個(gè)方面內(nèi)容，以及法律責(zé)任中的相關(guān)條款提出修改建議。
22年來(lái)，圍繞環(huán)保法的未來(lái)去向，學(xué)界和政界一直爭(zhēng)論不斷。概括起來(lái)有四種主張：一為廢除，二為擱置，三為改造，四為修改。此番人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草建議稿，并提出“有限目標(biāo)，突出重點(diǎn)”的要求，意味著修改方向已定。又由于八個(gè)方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。
“有限修改”出乎很多學(xué)者、官員意料。經(jīng)過(guò)多年研討，環(huán)境法學(xué)界人士幾乎一致認(rèn)為，環(huán)保法要么推翻、擱置，要么徹底改造新生；就是要修，也要大修。多位受訪學(xué)者認(rèn)為，有限修改本身，是立法機(jī)關(guān)在衡量各方利益后采取的妥協(xié)、保守做法。
學(xué)者認(rèn)為，此次有限修改，與環(huán)保法正式頒行后22年日益被架空的原因相同，即中央十余個(gè)相關(guān)部委和地方政府間，存在著激烈的利益爭(zhēng)奪。
鮮有人知的是，環(huán)保法曾是中國(guó)一部很超前的法律。在1979年試行時(shí)，中國(guó)的改革開放才剛剛開始，環(huán)境也尚未被破壞。在此前后，環(huán)境保護(hù)被寫入憲法，成為基本國(guó)策之一。1989年，環(huán)保法結(jié)束試行，修訂后正式施行，至今22載未予修訂。
早在1993年全國(guó)人大成立環(huán)境資源委員會(huì)時(shí)，修訂1989年正式頒布的環(huán)保法就被列入日程。18年以來(lái)，立法機(jī)關(guān)開展數(shù)十次專題調(diào)研、執(zhí)法檢查，其中包括多次組織法律專家和官員赴境外考察環(huán)境立法。
北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁教授多年來(lái)一直認(rèn)為，環(huán)保法事實(shí)上已被架空。
從1979年至今，全國(guó)人大常委會(huì)制定了近30部環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的單行法律，其內(nèi)容幾乎替代了1989年環(huán)保法。上述單行法律邊界清楚，分別由水利、國(guó)土、海洋、林業(yè)等國(guó)家部委主導(dǎo)，因此立法容易，執(zhí)行較為順暢。但由環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)保法，不僅事涉環(huán)保部，還與上述所有部委職責(zé)、利益有交叉。而各部門意見嚴(yán)重分歧，從根本上導(dǎo)致環(huán)保法修訂22年難產(chǎn)。
業(yè)內(nèi)認(rèn)為，環(huán)保法能在2011年意外開啟修訂，也與環(huán)保部近年擴(kuò)權(quán)有關(guān)。2008年，原國(guó)家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，不再比水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部委“個(gè)矮一頭”。修法過(guò)程恰是新一輪權(quán)力和利益角逐的上演。
環(huán)保“管政府”遇阻
對(duì)于環(huán)保部來(lái)說(shuō)，修訂環(huán)保法格外重要。
在一份對(duì)外的修法說(shuō)明文件中，環(huán)保部稱，現(xiàn)行環(huán)保法確立了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門分工負(fù)責(zé)的管理體制，這是法律賦予環(huán)保部門的職責(zé)，是環(huán)保部門開展工作的基礎(chǔ)，也是未來(lái)大部制改革的有利條件。“對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地繼續(xù)堅(jiān)持，確保在法律中得到穩(wěn)定和固化。”
2011年2月16日，環(huán)保部召開了部長(zhǎng)專題會(huì)，成立了以周生賢部長(zhǎng)為組長(zhǎng)、潘岳副部長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、各司局主要負(fù)責(zé)人為成員的“環(huán)保法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。當(dāng)月，在征求部?jī)?nèi)司局意見的基礎(chǔ)上，環(huán)保部起草了最早的修改建議初稿。
4月，由全國(guó)人大環(huán)資委組織、環(huán)保部牽頭，兩個(gè)機(jī)構(gòu)在湖北、湖南兩省進(jìn)行調(diào)研，并在武漢市開展了針對(duì)2月修改版的學(xué)術(shù)研討會(huì)。9月7日，草案建議稿被正式提交給全國(guó)人大環(huán)資委。之后，環(huán)資委將草案稿的修改版——送審稿提交全國(guó)人大常委會(huì)。據(jù)了解，直到截稿時(shí)，送審稿仍在不斷修改中。
在整個(gè)修法過(guò)程中，環(huán)保部極為低調(diào)，基本上不主動(dòng)對(duì)外界談及修法內(nèi)容。這種謹(jǐn)慎在上述文件中也能看出端倪：“為避免引發(fā)不必要的爭(zhēng)議，對(duì)一些容易引發(fā)部門間不同看法的問(wèn)題，盡量不去涉及，給法律的修改和審議創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。”
據(jù)財(cái)新《新世紀(jì)》記者多方了解，在環(huán)保部最早草案建議稿和9月7日提交稿中，環(huán)保部對(duì)修法寄望頗高。讀過(guò)兩稿的專家介紹，兩稿顯示，環(huán)保部門權(quán)力大為擴(kuò)張，地方政府的環(huán)境責(zé)任空前強(qiáng)化。
例如，在2月最早的草案修改版中，環(huán)保部建議對(duì)環(huán)保法第二十二條替換修改，加入了近年公眾呼聲較高的“國(guó)家要考核地方政府的環(huán)保政績(jī)”，對(duì)沒(méi)達(dá)到環(huán)保目標(biāo)的地方政府，由環(huán)保部“會(huì)同國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)，約談?dòng)嘘P(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)人，并在全國(guó)通報(bào)”。第二十三條還規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)向本級(jí)人大匯報(bào)環(huán)境目標(biāo)完成進(jìn)度，接受人大監(jiān)督。
事實(shí)上，強(qiáng)化環(huán)境部門權(quán)力、約束地方政府，也一直是環(huán)境學(xué)界呼吁的方向。上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦，曾于2009年開始起草學(xué)者版的環(huán)保法修改建議稿，并在2011年4月的研討會(huì)上，將修改建議稿提交給環(huán)保部和人大環(huán)資委。
他的研究團(tuán)隊(duì)分析了國(guó)內(nèi)近年數(shù)十起環(huán)境事件，認(rèn)為中國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題主要責(zé)任在各級(jí)地方政府。在考察了環(huán)保法、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等在內(nèi)的十幾部環(huán)境法律之后，王曦的研究組發(fā)現(xiàn)，對(duì)可能引起環(huán)境問(wèn)題的政府行為，法律上基本是空白的。因此，最終他提交的環(huán)保法修改建議稿的主旨之一，就是建議把環(huán)保法修改成填補(bǔ)這個(gè)空白的法律，“讓這部法律成為以‘管政府’為主的法律。”
然而，學(xué)者、環(huán)保部和人大環(huán)資委共同的“環(huán)保法管政府”修法理想，還是遇到了現(xiàn)實(shí)阻力。在9月7日的送審稿中，上述約談地方政府主要負(fù)責(zé)人的條款已然消失。知情學(xué)者告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，目前人大環(huán)資委對(duì)送審稿修改較多，不少政府責(zé)任條款被刪除或弱化。
多位環(huán)境學(xué)者認(rèn)為，這些“管政府”的條款一旦最終成為法律，地方政府受到的環(huán)境約束將空前加大，環(huán)保部門就可以干預(yù)政府的許多事，這當(dāng)然是地方政府不愿意看到的。
王曦認(rèn)為，全國(guó)人大環(huán)資委肯定希望此次修法尺度能大些。但根據(jù)中國(guó)的立法慣例，環(huán)資委必須將這份修改稿發(fā)給國(guó)務(wù)院相關(guān)各部門、各地方政府、地方人大去征求意見。這難免會(huì)遭遇地方政府和相關(guān)部門的反對(duì)。
政策環(huán)評(píng)入法博弈
在環(huán)保法要“管政府”思路下，環(huán)保部在最初稿和提交稿中寫入了政策環(huán)評(píng)。這是中國(guó)環(huán)保官方首次提出政策環(huán)評(píng)入法，學(xué)界對(duì)此舉大為贊賞。
在環(huán)保部?jī)筛逯校攮h(huán)評(píng)均出現(xiàn)在第十五條。提交稿中該條寫道：“縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織擬定的對(duì)環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證。”
政策環(huán)評(píng)在西方國(guó)家已普遍實(shí)施，但在中國(guó)遲遲沒(méi)有落地。政策環(huán)評(píng)是指對(duì)可能給環(huán)境帶來(lái)重大影響的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，相關(guān)單位在起草時(shí)應(yīng)進(jìn)行環(huán)評(píng)，并形成政策環(huán)境評(píng)價(jià)說(shuō)明書；而環(huán)評(píng)單位則會(huì)對(duì)此說(shuō)明書給出書面審查意見。按照國(guó)際慣例，政策環(huán)評(píng)意見不具強(qiáng)制性，但這些意見將是政府制訂政策的重要依據(jù)或參考建議。
環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究中心主任王亞男告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，在國(guó)際上，環(huán)境評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，其中戰(zhàn)略環(huán)評(píng)分為三個(gè)層次，即法律法規(guī)、政策和規(guī)劃。中國(guó)應(yīng)用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)已有數(shù)十年，規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施盡管困難，也有近十年歷史，但至今沒(méi)有政策環(huán)評(píng)和法律環(huán)評(píng)。
王曦舉例說(shuō)，在近年的太湖污染事件中，可以看出，盡管江蘇、浙江兩省太湖流域的單個(gè)企業(yè)項(xiàng)目大多通過(guò)了項(xiàng)目環(huán)評(píng)，可是累積起來(lái)環(huán)境污染總量仍是太湖不能承受的。單個(gè)的合理性加起來(lái)不等于整體的合理性，而從總體上的把握，正是政策環(huán)評(píng)的作用。
環(huán)境專家認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)這個(gè)世界工廠來(lái)說(shuō)，政策環(huán)評(píng)擁有很多現(xiàn)實(shí)意義。中國(guó)是鉛蓄電池、太陽(yáng)能電池板、服裝、電子器件等的生產(chǎn)大國(guó)，這些產(chǎn)品大量出口國(guó)外，在促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也造成了很大的環(huán)境污染災(zāi)害。如果中國(guó)有政策環(huán)評(píng)，許多事情或許可以提前避免。
顯然，如果政策環(huán)評(píng)入法，相關(guān)國(guó)家部委、地方政府實(shí)施的政策，今后將可能被套上環(huán)境“緊箍咒”。這是環(huán)保部門的又一擴(kuò)權(quán)之處。
不出所料，在人大環(huán)資委向相關(guān)部委和地方政府征求意見過(guò)程中，政策環(huán)評(píng)已被悄然拿下。令業(yè)界失望的還有，原本希望在新環(huán)保法中把規(guī)劃環(huán)評(píng)由“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行”變?yōu)閺?qiáng)制執(zhí)行，目前看來(lái)也未有進(jìn)展。
與政策環(huán)評(píng)一起被拿下的，還有“按日計(jì)罰”條款。一個(gè)事實(shí)是，現(xiàn)有法律對(duì)違法行為懲罰過(guò)低，基本上只要求其“限期整改”。為改變局面，環(huán)保部?jī)筛逯卸技尤肓?ldquo;按日計(jì)罰”條款，即企業(yè)在限期內(nèi)未完成整改，超出每日可罰“一萬(wàn)以上十萬(wàn)元以下”的罰款。
公眾參與未破冰
業(yè)界公認(rèn)的是，中國(guó)當(dāng)下的環(huán)境治理存在一個(gè)體制性弊病，即主要在政府和企業(yè)之間封閉運(yùn)行，基本將環(huán)境問(wèn)題的承受者——公眾排除在外。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾是環(huán)境問(wèn)題最重要和最有效的推動(dòng)者。
2006年，國(guó)家環(huán)保部門雖出臺(tái)了鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的規(guī)章制度，受害民眾近年也通過(guò)信訪、抗議等方式參與環(huán)保，但至今鮮有成功維權(quán)案例。民眾的力量遠(yuǎn)未形成對(duì)政府和企業(yè)的有效制約，因此，環(huán)境學(xué)界特別希望新環(huán)保法修訂在公眾參與方面著力。
目前環(huán)保法第六條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有權(quán)舉報(bào)污染者。中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋認(rèn)為，新環(huán)保法應(yīng)明確公眾的環(huán)境權(quán)，上述條款應(yīng)加入“一切單位和個(gè)人都有享用適宜環(huán)境的權(quán)利”才合適。
財(cái)新《新世紀(jì)》記者發(fā)現(xiàn)，在環(huán)保部今年2月的修訂初稿中，第六條加入了“國(guó)家鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)容。然而在9月的上交稿中，第六條則未作修改，“鼓勵(lì)參與”字樣已被拿下。幸運(yùn)的是，政府和相關(guān)企業(yè)應(yīng)公開環(huán)境信息的新內(nèi)容，目前尚在送審稿中。
有學(xué)者認(rèn)為，在各方阻擊之下，希望此次環(huán)保法修訂在眾多領(lǐng)域破冰已不現(xiàn)實(shí)。能等來(lái)的，至多是有限進(jìn)步。
“一部環(huán)保法，學(xué)界當(dāng)然會(huì)提出一個(gè)理想模式，但經(jīng)過(guò)方方面面的協(xié)調(diào)，面貌會(huì)變樣。最終出臺(tái)的是一個(gè)各方妥協(xié)后的產(chǎn)物。這種妥協(xié)可以反映出我們國(guó)家整體的環(huán)保意識(shí)到了一個(gè)什么程度。”一位學(xué)者說(shuō)。
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